自2014年國務院發(fā)布《國務院關于加強地方政府性債務管理意見》（國發(fā)[2014]43號）以來，地方政府債券大量發(fā)行，地方政府舉債融資已經(jīng)明顯規(guī)范。財政部此次發(fā)布的《通知》，重點更多關注在地方政府的融資擔保行為，希望借此壓縮地方政府融資平臺空間，從而控制融資平臺多用于地方政府舉債的情況。
對于這份財政部聯(lián)和其他五部委發(fā)布的《通知》，企業(yè)該何去何從，下面就針對《通知》中提到的六大要點逐一解讀。
一、全面清理地方政府融資擔保
《通知》要求：要求盡快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為的摸底排查，并要于今年7月31日站整理清改到位；同時督促相關部門、市縣政府加強與社會資本的平等協(xié)商，依法完善合同條款，分類妥善處置，全面改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為。
企業(yè)關注：接下來地方政府及其部門將采取何種方式改正地方政府不規(guī)范的融資擔保行為？
根據(jù)國務院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務風險應急處置預案》（國辦函〔2016〕88號），對于地方政府債券、非政府債券形式存在的存量政府債務和存量債務采取分類處理的方式。在該文件第3條中明確指出：一是對于地方政府債券，地方政府依法承擔全部償還責任。二是對于非政府債券形式的存量政府債務，經(jīng)地方政府、債權人、企事業(yè)單位等債務人協(xié)商一致，可以按照《中華人民共和國合同法》第八十四條等有關規(guī)定分類處理：（1）債權人同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關償還義務轉移，并應承擔全部償還責任。地方政府應當通過預算安排、資產(chǎn)處置等方式積極籌措資金，償還到期政府債務本息。（2）債權人不同意在規(guī)定期限內(nèi)置換為政府債券的，仍由原債務人依法承擔償債責任，對應的地方政府債務限額由中央統(tǒng)一收回。地方政府作為出資人，在出資范圍內(nèi)承擔有限責任。三是對于存量或有債務：（1）存量擔保債務。存量擔保債務不屬于政府債務。按照《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋規(guī)定，除外國政府和國際經(jīng)濟組織貸款外，地方政府及其部門出具的擔保合同無效，地方政府及其部門對其不承擔償債責任，僅依法承擔適當民事賠償責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。（2）存量救助債務。存量救助債務不屬于政府債務。對政府可能承擔一定救助責任的存量或有債務，地方政府可以根據(jù)具體情況實施救助，但保留對債務人的追償權。同時強調(diào)對于2014年修訂的《中華人民共和國預算法》施行以后地方政府違法違規(guī)提供擔保承諾的債務，擔保合同無效，地方政府不承擔賠償責任，僅依法承擔適當民事責任，但最多不應超過債務人不能清償部分的二分之一；擔保額小于債務人不能清償部分二分之一的，以擔保額為限。具體金額由地方政府、債權人、債務人參照政府承諾擔保金額、財政承受能力等協(xié)商確定。據(jù)上，下一步地方政府就將按照以上列舉的法律法規(guī)對此前政府不規(guī)范的融資擔保行為進行改正。
二、推進融資平臺市場化
《通知》要求：一是規(guī)范地方政府注資行為，要求地方政府依法合規(guī)開展市場化融資，政府不得干預融資平臺，同時不得將公益性資產(chǎn)和土地儲備注入融資平臺；二是厘清地方政府與融資平臺公司的邊界，要求融資平臺在境內(nèi)外舉債融資時，應當主動向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能，并明確自2015年1月1日其新增債務不屬于地方政府債務；三是金融機構不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔保。
企業(yè)關注：
（一）如何理解“地方政府不得將公益性資產(chǎn)和土地儲備注入融資平臺”？
早在2012年12月，財政部、發(fā)改委、中國人民銀行和銀監(jiān)會就曾聯(lián)合發(fā)布《關于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財預[2012]463號，該文件被2016年8月18日發(fā)布、實施的《財政部關于公布廢止和失效的財政規(guī)章和規(guī)范性文件目錄（第十二批）的決定》廢止）第三條規(guī)定：“加強對融資平臺公司注資行為管理：地方政府對融資平臺公司注資必須合法合規(guī)，不得將政府辦公樓、學校、醫(yī)院、公園等公益性資產(chǎn)作為資本注入融資平臺公司。嚴格執(zhí)行《土地管理法》等有關規(guī)定，地方政府將土地注入融資平臺公司必須經(jīng)過法定的出讓或劃撥程序。以出讓方式注入土地的，融資平臺公司必須及時足額繳納土地出讓收入并取得國有土地使用證；以劃撥方式注入土地的，必須經(jīng)過有關部門依法批準并嚴格用于指定用途。融資平臺公司經(jīng)依法批準利用原有劃撥土地進行經(jīng)營性開發(fā)建設或轉讓原劃撥土地使用權的，應當按照規(guī)定補繳土地價款。地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。”雖然該463號文已被財政部于2016年8月18日廢止，但其中的相關規(guī)定可作為理解和解讀《通知》中的“地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源”的參考依據(jù)。
（二）融資平臺作為政府舉債機構的可能性還存在嗎？
《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）雖然要求“剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務”，但地方政府對融資平臺的“隱性背書”依然存在，在債權人的心理預期中，依然存有政府為融資平臺背書的幻想。此次《通知》明確要求“融資平臺在境內(nèi)外舉債融資時，應當主動向債權人主動書面聲明不承擔政府融資職能”，徹底堵死融資平臺成為政府舉債機構的可能性。
（三）地方政府函件的擔保法律效力如何？企業(yè)如何處理已收到的政府擔保函件，未來又該如何面對？
地方政府及其部門的函件擔保，在金融機構為融資平臺提供融資服務時比較常見。但在2016年財政部關于印發(fā)《財政部駐各地財政監(jiān)察專員辦事處實施地方政府債務監(jiān)督暫行辦法》的通知（財預〔2016〕175號）中規(guī)定：“除發(fā)行地方政府債券、外債轉貸外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務，不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保”，在該文件發(fā)出前后，浙江、上海和貴州等地的多個財政局要求撤回金融機構的融資承諾函，此次《通知》中明確“金融機構不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供的擔保”。因此未來政府出具的擔保函、承諾函、安慰函等任何形式的擔保已無任何法律效力。對于企業(yè)手中的政府采用擔保、承諾和安慰函等形式提供的直接或間接擔保函件，按照時間劃分，對于2014年我國《預算法》修訂頒布前政府出具的相關擔保函件，是予以承認的，地方政府依法承擔全部償還責任；而對于2014年我國《預算法》修訂頒布后地方政府提供的相關擔保函件，政府無需付賠償責任，只需在責任范圍內(nèi)承擔一定的民事賠償責任（詳細表述見上文第一條企業(yè)關注下方回答的最后部分）。
三、規(guī)范政府與社會資本方的合作
《通知》要求：一是鼓勵地方政府與社會資本依法規(guī)范合作，允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資的方式設立各類基金，利益共享、風險共擔，政府也可適當讓利；二是嚴禁地方政府利用各類PPP、各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債；三是地方政府不得以任何形式承諾回購社會資本方的投資本金、最低收益。
企業(yè)關注：
（一）若政府以產(chǎn)業(yè)引導基金形式向充當政府方出資代表的企業(yè)股權投資，政府方出資代表再把該項資金用于PPP項目公司的注冊資本，政府方出資代表承擔引導基金的固定成本，項目公司不承擔該項資金的任何成本費用。是否違背該通知的要求？
該問題主要取決于是否會產(chǎn)生或形成政府的債務性支出，而實質上屬于政府變相舉債，在上述問題的表述中，并未產(chǎn)生或形成政府的債務性支出，故并不屬于政府變相舉債。該方式（政府方出資代表承擔引導基金的固定成本，項目公司不承擔該項資金的任何成本費用）實質上屬于“政府讓利”，而50號文本身亦明確允許“政府讓利”：“允許地方政府以單獨出資或與社會資本共同出資方式設立各類投資基金，依法實行規(guī)范的市場化運作，按照利益共享、風險共擔的原則，引導社會資本投資經(jīng)濟社會發(fā)展的重點領域和薄弱環(huán)節(jié)，政府可適當讓利。”
（二）即便基金收益不是政府方兜底，基金“明股實債”參與PPP項目是不是也不可以？
《通知》中禁止地方政府利用各類PPP和各類政府投資基金等方式違法違規(guī)變相舉債，也就堵死了政府與社會資本合資設立的各類基金采用“明股實債”等方式參與PPP項目的路徑。“明股實債”在本質上形成了政府的債務性支出，屬于一種政府變相融資行為，與現(xiàn)行《預算法》和《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)[2014]43號）關于控制地方政府債務規(guī)模，嚴格限定政府舉債程序的精神相違背。近年來國務院辦公廳、財政部、發(fā)改委等有關部委在相關文件中均明確對PPP項目中的“明股實債”行為予以禁止性規(guī)定，包括：財政部《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》（財金[2015]57號，2015年6月25日發(fā)布實施）中規(guī)定：嚴禁通過保底承諾、回購安排、明股實債等方式進行變相融資，將項目包裝成PPP項目。財政部、國家發(fā)改委《關于進一步共同做好政府和社會資本合作（PPP）有關工作的通知》（[財金2016]32號，2016年5月28日發(fā)布實施）中規(guī)定：要堅決杜絕各種非理性擔保或承諾、過高補貼或定價，避免通過固定匯報承諾、明股實債等方式進行變相融資。根據(jù)上述規(guī)定，基金“明股實債”參與PPP項目（在50號文發(fā)布之前即）已經(jīng)為國務院及國務院相關部委文件所禁止，即使基金收益不是政府方兜底，因“明股實債”將產(chǎn)生政府的債務性支出，屬于一種政府變相融資行為，不符合國務院及國務院相關部委文件中的相關規(guī)定。財政部有關負責人在就50號文答記者問時也表示：“《通知》依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和政策規(guī)定，鼓勵地方政府以規(guī)范的方式開展政府和社會資本合作（PPP）、設立各類投資基金。嚴禁地方政府采取不規(guī)范的PPP項目、政府投資基金明股暗債等方式違法違規(guī)舉債。”
（三）招標文件設定投資回報率的上限值，中標人的中標值應不應該被認定為《通知》中所禁止“承諾最低收益”？《通知》的印發(fā)對未來PPP項目發(fā)展會有何種影響？
招標文件設定投資回報率的上限值是對中標人的投標回報率的約束，中標人的中標值不應被理解和認定為承諾的最低收益，但要明確中標人所中標的投資回報率為年化收益率，而并非固定收益率，否則即可能會被認定為承諾的最低收益。同時，招標文件和項目合同中不應出現(xiàn)政府方對中標人的投資回報率或最低收益進行保底或承諾的內(nèi)容。
目前PPP在項目實施過程中仍然面臨著觀念轉變不到位、民營資本參與率不高、部分項目實施不規(guī)范以及風險分配不當?shù)葐栴}。《通知》通過明確PPP不得承諾最低收益等內(nèi)容，有利于PPP重新回歸到“利益共享、風險共擔”的本源。但是，此次PPP規(guī)范并疊加近期融資成本上行，社會資本參與時將會更加謹慎，PPP推廣工作由量的提高進入質的提升階段。
四、規(guī)范地方政府舉債融資機制
《通知》要求：一是明確規(guī)范的舉債融資方式，對債務實施限額管理；二是地方政府及其所屬部門不得已文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定愜意為政府舉債或變相為政府舉債，同時鼓勵地方構建市場化運作的融資擔保體系，對于市場化運作的擔保公司鼓勵在政府財力范圍內(nèi)設立及參股，風險僅在出資范圍內(nèi)承擔；三是嚴禁地方政府違法違規(guī)擔保，對外債不得以任何形式擔保。
企業(yè)關注：
（一） 對地方政府債務實行限額管理后，企業(yè)該如何處置手中的非政府債券形式的債務？
2015年底，經(jīng)國務院批準印發(fā)的《財政部關于對地方政府債務實行限額管理的實施意見》（財預[2015]225號）明確，對于“地方政府存量債務中通過銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過三年左右的過渡期，由省級財政部門在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。為避免地方競相發(fā)債對市場產(chǎn)生沖擊，財政部根據(jù)債務到期、債務風險等情況予以組織協(xié)調(diào)，并繼續(xù)會同人民銀行、銀監(jiān)會等有關部門做好定向承銷發(fā)行置換債券等工作”。同時對于“政府負有擔保責任或可能承擔一定救助責任的或有債務，地方政府要依法妥善處置。對確需依法代償?shù)幕蛴袀鶆眨胤秸獙⒋鷥敳糠值馁Y金納入預算管理，并依法對原債務單位及有關責任方保留追索權；對因預算管理方式變化導致原償債資金性質變化為財政資金、相應確需轉化為政府債務的或有債務，在不突破限額的前提下，報經(jīng)省級政府批準后轉化為政府債務；對違法違規(guī)擔保的或有債務，由政府、債務人與債權人共同協(xié)商，重新修訂合同，明確責任，依法解除擔保關系。地方政府通過政府和社會資本合作等方式減少政府債務余額騰出的限額空間，要優(yōu)先用于解決上述或有債務代償或轉化問題”。企業(yè)與金融機構應抓住這一政策紅利，積極將之前內(nèi)部積攢的非政府債券形式的債務置換成為政府債券。
（二）如何看待禁止文件、會議紀要、領導批示等擔保方式？融資市場化體系構建的將又有何影響？
文件、會議紀要、領導批示都是城投融資模式下的常見形式，缺少監(jiān)督導致此前地方債務無序擴張，此次六部委發(fā)文明確禁止不得以文件、會議紀要、領導批示等任何形式，要求或決定企業(yè)為政府舉債或變相為政府舉債，進一步規(guī)范政府舉債融資方式。
構建市場化的融資擔保體系，有利于為企業(yè)征信。雖然在地方政府出資和參股擔保公司的情況下，可能會出現(xiàn)擔保公司優(yōu)先為融資平臺擔保的情形，與地方政府的“隱性背書”無本質上差異，但由于在《通知》中明確了地方政府只依法在出資范圍內(nèi)對擔保公司承擔責任，政府所擔保的額度勢必會降低。
（三）政府對外債擔保效力明確無效，作為債權人，企業(yè)該如何應對？
強調(diào)政府不得以任何形式對外債予以擔保是落實《中華人民共和國擔保法》及其司法解釋的要求，重申“地方政府及其所屬部門”不得違法違規(guī)提供擔保。《擔保法》第八條規(guī)定：“國家機關不得為保證人，但經(jīng)國務院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉貸的除外。”《最高人民法院關于適用<中華人民共和國擔保法>若干問題的解釋》（法釋【2000】44號）第三條規(guī)定：“國家機關和以公益為目的的事業(yè)單位、社會團體違反法律規(guī)定提供擔保的，擔保合同無效。因此給債權人造成損失的，應當根據(jù)擔保法第五條第二款的規(guī)定處理。” 擔保法第五條第二款規(guī)定：“擔保合同被確認無效后，債務人、擔保人、債權人有過錯的，應當根據(jù)其過錯各自承擔相應的民事責任。”實踐中已經(jīng)出現(xiàn)相關的案例，而各地法院對于此類案件的判案依據(jù)均為《中華人民共和國擔保法》第五條第二款、第八條及《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國擔保法〉若干問題的解釋》第三條、第七條之規(guī)定，判令債務人承擔借款本息的全部償還責任，政府及其部門和相關事業(yè)單位則對借款本息承擔二分之一的賠償責任。
五、建立跨部門聯(lián)合監(jiān)測和防控機制
《通知》要求：一是完善統(tǒng)計監(jiān)測機制；二是開展跨部門聯(lián)合監(jiān)管；三是嚴格依法依規(guī)追究責任。
企業(yè)關注：多部門聯(lián)合監(jiān)管，懲罰范圍擴大、責任到人，企業(yè)需注意什么？
在多部委聯(lián)合監(jiān)管下，逐步推行對地方債務進行總量管理和陽光管理。但更需要注意的是，《通知》已經(jīng)明確，不僅會對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司的違法違規(guī)融資進行處罰，對參與違法違規(guī)融資的金融機構、中介機構、法律服務服務機構也要予以懲戒。與此同時，違規(guī)懲罰還進一步下放到各參與方的負責人和各環(huán)節(jié)參與人員，坐實了處罰責任，懲罰力度很大。于此同時，財政部有關負責人就《通知》答記者問時回答“《通知》出臺背景是什么？”時，稱：“部分金融機構對融資平臺公司等國有企業(yè)提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾”，《通知》第二條中規(guī)定了：“金融機構應當嚴格規(guī)范融資管理，切實加強風險識別和防范，落實企業(yè)舉債準入條件，按商業(yè)化原則履行相關程序，審慎評估舉債人財務能力和還款來源。金融機構為融資平臺公司等企業(yè)提供融資時，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔保。”這是對金融機構實施違法違規(guī)行為應承擔責任的規(guī)定，不僅要追究金融機構的責任，還要追究金融機構相關人員（相關負責人和授信審批人員）的責任，通過對金融機構及其相關人員責任的追究，防范和避免金融機構實施“違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾”的行為。
今年3月24日，財政部就公布了地方政府違規(guī)舉債的首個處罰，對負有領導責任的黔江區(qū)政府區(qū)長徐某進行批評教育，對負有主要領導責任的區(qū)政協(xié)主席夏某（時任黔江區(qū)政府常務副區(qū)長）給予黨內(nèi)警告處分。對違法違規(guī)擔保負有直接責任的黔江區(qū)財政局局長盧某給予行政撤職處分。對違法違規(guī)舉債負有直接責任的鴻業(yè)集團董事長肖某給予行政撤職處分，對違法違規(guī)舉債負有直接責任的重慶市黔江區(qū)城市建設投資（集團）有限公司董事長張某給予行政撤職處分。另外，負有相關責任的鴻業(yè)集團資金部部長曾某已被免職并開除黨籍，司法機關已對其涉嫌犯罪行為進行追究。結合財政部三月份的這一舉措，企業(yè)在參與政府部門的融資過程中一定要對自身行為進行合法合規(guī)性審查，避免陷入違法違規(guī)融資案件中去。
六、大力推進信息公開
《通知》要求：一是完善地方政府債務信息公開制度；二是推進政府購買服務公開；三是推進PPP項目信息公開；四是推進融資平臺名錄公開。
企業(yè)關注：政府信息進一步公開意義何在？企業(yè)需要作哪些準備？
《通知》明確要求縣級以上地方各級政府公開本地區(qū)政府債務限額、余額及本級政府債務詳細信息，并加強融資平臺名錄的披露，這將進一步提高地級市地方政府信息的公開透明，有助于更加準確的對其地方政府財政實力、政府債務及或有負債的判斷，也將有效監(jiān)督地方政府債務管理，避免地方政府債務大規(guī)模不合理擴張。
企業(yè)關注點主要在PPP項目中，涉及到社會資本方信息、合作項目內(nèi)容、財政承受能力論證、社會資本方采購信息、項目回報機制與期限等相關信息的公開，需要提前對此做好準備。
結語：
作為新預算法、43號文和88號文等相關法律政策的延伸和細化，財政部此次新發(fā)布的《通知》直指當前政府融資的灰色地帶，針對性強，有效遏制地方政府違規(guī)舉債的行為的繼續(xù)蔓延，避免破壞中央近年來對地方政府債務改革所取得的成果。
從整體來看，《通知》的發(fā)布會在短時間內(nèi)對各大地方融資平臺的融資造成一定負面沖擊，但伴隨著融資平臺市場化的不斷推進和規(guī)范，各地方融資平臺的持續(xù)發(fā)展依然可期。而對于企業(yè)來說，在現(xiàn)在和未來一段時間內(nèi)都應當降低風險偏好，盡量選擇向高行政級別和主流融資平臺靠攏；同時密切關注國家政策風向，優(yōu)先選擇有財政和金融政策支持的募投項目；最后要把握好區(qū)域利差，特別是西部地區(qū)經(jīng)濟財政增速較快的區(qū)域，是兼具盈利性與安全性的價值洼地。
