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針對(duì)地方政府融資平臺(tái)支撐的傳統(tǒng)政府項(xiàng)目融資模式，在2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改<中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》后，2014年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），2014年9月26日國(guó)務(wù)院印發(fā) 《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2014〕45號(hào)），2014年11月16日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重大領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），2016年7月5日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）。國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部及有關(guān)部委就投融資體制改革、地方政府債務(wù)問(wèn)題等方面的工作，相繼印發(fā)了一系列規(guī)范性文件。
尤其今年以來(lái)，2017年4月26日財(cái)政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)），2017年5月28日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），同時(shí)，2017年5月16日財(cái)政部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），2017年6月26日財(cái)政部交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)），“堵后門開(kāi)前門”進(jìn)一步約束地方政府舉債行為，政府融資方式趨于規(guī)范。
相對(duì)之前以財(cái)政資金、少量試點(diǎn)性地方債券和規(guī)模平臺(tái)公司舉債作為地方政府融資的主要手段，新預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)文件后，地方政府融資的合法渠道更加明確，在現(xiàn)階段下，創(chuàng)新地方政府融資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)促進(jìn)新疆固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極其重要的意義。
本文重點(diǎn)分析新預(yù)算法和國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)以后，地方政府融資受到的主要影響、目前基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)融資的主要途徑，結(jié)合新疆實(shí)際，提出通過(guò)拓寬地方政府財(cái)政資金來(lái)源、做大做強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式、積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式、規(guī)范運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)方式、構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系、通過(guò)資本市場(chǎng)提高政府部分資產(chǎn)流動(dòng)性、綜合利用好各類改革工具等方面創(chuàng)新地方政府融資方式，詳細(xì)分析各融資方式的可行性和重點(diǎn)實(shí)施環(huán)節(jié)，提出可操作性的措施建議。
在本文撰寫(xiě)過(guò)程中，學(xué)習(xí)參考了大量的資料，文中部分觀點(diǎn)吸納了中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心課題組、羅桂連博士、劉飛律師、劉世堅(jiān)律師、胡恒松博士、肖光睿博士、張繼峰博士、丁伯康博士等專家學(xué)者的研究成果，在此一并表示感謝。因個(gè)人能力有限，文章的一些觀點(diǎn)和論述不一定準(zhǔn)確，也懇請(qǐng)各位提出寶貴意見(jiàn)，不勝感激。
特別感謝武漢大學(xué)劉窮志教授對(duì)文章的指導(dǎo)。
特別感謝北京明樹(shù)數(shù)據(jù)科技有限公司提供的專題研究報(bào)告。
文章很長(zhǎng)，您準(zhǔn)備好了嗎？
創(chuàng)新政府融資渠道推進(jìn)地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
——以新疆為例
2014年以來(lái)，為規(guī)范政府融資行為和深化投融資體制改革，中共中央、國(guó)務(wù)院相繼出臺(tái)了一系列政策。相對(duì)之前以財(cái)政資金、少量試點(diǎn)性地方債券和地方融資平臺(tái)公司舉債等方式作為地方政府融資的主要手段，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法（2014年修正）》（以下簡(jiǎn)稱“新預(yù)算法”）和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“國(guó)發(fā)43號(hào)文”）后，地方政府融資的合法渠道更加明確，在現(xiàn)階段下，創(chuàng)新地方政府融資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)促進(jìn)新疆固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有極其重要的意義。
一、地方政府融資發(fā)展歷程
政府融資涉及財(cái)政、金融、投資等多個(gè)領(lǐng)域，多方面因素相互交織，共同影響著地方政府融資的發(fā)展，由于不同階段的歷史背景、不同的城鎮(zhèn)化發(fā)展需求、不同的財(cái)政稅收制度以及差異化的土地政策催生了地方政府在不同階段的特有融資方式。建國(guó)以來(lái)，我國(guó)地方政府融資方式主要經(jīng)歷了以下四個(gè)階段：
第一階段：1949年至1993年，政府融資主要是以財(cái)政投入為主、銀行信貸為輔。建國(guó)初期直至改革開(kāi)放，我國(guó)實(shí)行的都是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，采取的是高度集權(quán)的統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政管理體制和從緊的財(cái)政政策。1978年黨的十一屆三中全會(huì)后，我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，1978年至1993年期間，國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控仍以計(jì)劃指令為主要手段，財(cái)政上實(shí)行的是劃分收支、分級(jí)包干的體制。這一階段財(cái)政投入幾乎承擔(dān)了全部基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資。
第二階段：1994年至2007年，政府融資主要是以土地財(cái)政為主，財(cái)政投入、銀行信貸為輔。1994年開(kāi)始的分稅制改革，重構(gòu)了中央與地方政府之間的財(cái)政關(guān)系，財(cái)權(quán)向中央政府傾斜，而事權(quán)向地方政府下放。分稅制改革對(duì)地方財(cái)政產(chǎn)生了非對(duì)稱的影響，但地方經(jīng)濟(jì)還要繼續(xù)發(fā)展，地方政府融資需求更加迫切，同時(shí)，由于1994年我國(guó)提出了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)，要求發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，也極大促進(jìn)了地方政府最大的積極性投入到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中去，增強(qiáng)了地方政府投融資活動(dòng)的動(dòng)力。1994年頒布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“舊預(yù)算法”），國(guó)家宏觀調(diào)控上開(kāi)始采取適度從緊的財(cái)政政策，延續(xù)至1998年。1998年為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的影響，國(guó)家開(kāi)始實(shí)行積極的財(cái)政政策，2004年國(guó)家改積極財(cái)政政策為穩(wěn)健財(cái)政政策。這一階段，由于1998年商品房改革和2003年建立土地招拍掛制度，各地大規(guī)模挖掘土地資源型資金，土地財(cái)政和土地融資成為地方政府的一種重要投融資手段。根據(jù)國(guó)土資源部的統(tǒng)計(jì)，“十一五”期間，全國(guó)土地出讓收入達(dá)到7萬(wàn)億元。
第三階段：2008年至2014年，政府融資主要是打包信貸為主，財(cái)政投入、土地財(cái)政為輔。23008年底，為應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的影響，我國(guó)啟動(dòng)了新一輪積極的財(cái)政政策，并出臺(tái)了4萬(wàn)億的經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃。受4萬(wàn)億投資計(jì)劃的影響，從2008年開(kāi)始，為了進(jìn)行了大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和刺激產(chǎn)業(yè)發(fā)展，地方政府融資平臺(tái)公司急劇擴(kuò)張，地方政府通過(guò)將部分財(cái)政資金、劃撥的土地、國(guó)有股權(quán)甚至學(xué)校等劃歸到融資平臺(tái)的資本金中，從而以融資平臺(tái)為載體通過(guò)銀行貸款、債券發(fā)行等打包獲得貸款。2008年地方政府融資平臺(tái)約為3000家，到2014年初，全國(guó)地方政府融資平臺(tái)約為11000家，增長(zhǎng)了近4倍。
第四階段：2015年至今，政府融資主要是財(cái)政投入、債券類融資、權(quán)益性融資、銀行信貸等多元化方式。國(guó)發(fā)43號(hào)文出臺(tái)和新預(yù)算法實(shí)施后，政府債務(wù)只能通過(guò)發(fā)行債券進(jìn)行融資，通過(guò)融資平臺(tái)和PPP模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)形成的債務(wù)列為企業(yè)債務(wù)。在實(shí)際操作中，政府資金不足，由此導(dǎo)致基建存在較大的資金缺口， 為加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府探索建立多元化、多層次、多渠道綜合性的投融資體系，權(quán)益性和市場(chǎng)化融資趨勢(shì)明顯，逐步由以銀行信貸為主導(dǎo)的間接融資方式向項(xiàng)目融資、股權(quán)融資、長(zhǎng)期債券融資等直接融資方式轉(zhuǎn)變。
二、地方政府融資現(xiàn)狀
規(guī)范地方政府融資，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政和經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展是我國(guó)地方政府債務(wù)新規(guī)的宗旨。目前，地方政府融資的基本框架是：逐步剝離融資平臺(tái)為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進(jìn)行融資；遵循預(yù)算法精神，采取以政府直接發(fā)債的方式進(jìn)行融資；減少政府直接負(fù)債融資壓力和提高公共服務(wù)的效率，充分發(fā)揮社會(huì)資本的作用，大力推廣PPP。
（一）發(fā)行地方政府債券
在新預(yù)算法和43號(hào)文實(shí)施后，地方政府只能通過(guò)發(fā)行地方政府債券的方式來(lái)舉借債務(wù)，且必須在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行。發(fā)行主體為省、自治區(qū)或直轄市級(jí)政府，地（州、市）級(jí)政府僅能通過(guò)省級(jí)轉(zhuǎn)貸，發(fā)行要求為僅用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。發(fā)行類型主要分為一般債券和專項(xiàng)債券。
1、一般債券。無(wú)收益的公益性事業(yè)由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。
2、專項(xiàng)債券。有收益的公益性事業(yè)由地方政府通過(guò)發(fā)行專項(xiàng)債券融資，以對(duì)應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ?xiàng)收入償還。專項(xiàng)債券在2017年得到了長(zhǎng)足的發(fā)展，2017年5月16日財(cái)政部印發(fā)《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)），2017年6月2日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)），2017年6月26日財(cái)政部交通運(yùn)輸部聯(lián)合印發(fā)《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)），開(kāi)拓了專項(xiàng)債券品類，明確定義了專項(xiàng)債券的發(fā)行管理、額度控制、執(zhí)行監(jiān)督等諸多方面的具體要求。
（二）推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式
2014年以來(lái)，受我國(guó)全面深化改革推進(jìn)，加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理等多重因素影響，PPP模式蓬勃發(fā)展。對(duì)于地方政府而言，由于公共產(chǎn)品和服務(wù)投入欠賬較多，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展又面臨多方面的壓力，不少地方政府財(cái)政不堪重負(fù)，PPP模式的應(yīng)用，不僅可以解決一些融資問(wèn)題，對(duì)化解地方政府的債務(wù)和創(chuàng)新管理機(jī)制提高效率也有著獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。目前，我國(guó)推廣政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式已經(jīng)列入中央、國(guó)務(wù)院重要議事日程。《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)）中明確提出鼓勵(lì)政府和社會(huì)資本合作，各地區(qū)各部門可以根據(jù)需要和財(cái)力狀況，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買服務(wù)等方式，在交通、環(huán)保、醫(yī)療、養(yǎng)老等領(lǐng)域采取單個(gè)項(xiàng)目、組合項(xiàng)目、連片開(kāi)發(fā)等多種形式，擴(kuò)大公共產(chǎn)品和服務(wù)供給。
（三）規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)
根據(jù)政府采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定，政府采購(gòu)分為采購(gòu)工程、采購(gòu)產(chǎn)品和采購(gòu)服務(wù)。其中所稱工程，是指“建設(shè)工程”，所稱貨物，是指“各種形態(tài)和種類的物品”，所稱服務(wù)，是指除“貨物和工程以外的其它政府采購(gòu)對(duì)象”。政府購(gòu)買服務(wù)并非借錢的途徑，依據(jù)《政府購(gòu)買服務(wù)管理辦法（暫行）》，政府購(gòu)買服務(wù)即通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分服務(wù)事項(xiàng)，按一定方式程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。2017年5月28日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)87號(hào)文”），進(jìn)一步規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)，要求政府購(gòu)買服務(wù)必須具備以下條件：一是屬于政府職責(zé)范圍的服務(wù)事項(xiàng)；二是已在年初預(yù)算中安排；三是必須在政府購(gòu)買服務(wù)指導(dǎo)性目錄中。
（四）推動(dòng)地方政府融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型
2014年，國(guó)發(fā)43號(hào)文明確規(guī)定：剝離地方政府投融資平臺(tái)政府融資職能，地方政府投融資平臺(tái)不得新增政府債務(wù)。國(guó)發(fā)43號(hào)文的出臺(tái)，使地方政府融資平臺(tái)進(jìn)入了轉(zhuǎn)型發(fā)展的新階段。雖然地方政府融資平臺(tái)通過(guò)銀行信貸體系進(jìn)行融資受到了嚴(yán)格監(jiān)管，但企業(yè)債、信托等其他融資方式的發(fā)展，拓展了地方政府融資平臺(tái)的融資渠道，融資平臺(tái)對(duì)外融資規(guī)模整體增長(zhǎng)的趨勢(shì)并未發(fā)生根本性改變。
三、地方政府融資面臨的主要問(wèn)題
20世紀(jì)90年代，舊時(shí)的《預(yù)算法》、《擔(dān)保法》和《貸款通則》等極大地限制了地方政府的融資途徑，導(dǎo)致地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等建設(shè)過(guò)程中捉襟見(jiàn)肘，其根本原因在于財(cái)政分權(quán)改革后所帶來(lái)的中央與地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，地方政府長(zhǎng)期面臨基建資金不足、融資渠道受限的窘境。隨著地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)進(jìn)程的不斷推進(jìn)，地方政府融資規(guī)模急速擴(kuò)張，其償債壓力不斷增大。國(guó)發(fā)43號(hào)文和新預(yù)算法出臺(tái)后，地方政府融資呈現(xiàn)出新的格局，即主要包括通過(guò)發(fā)行地方政府債券融資及采用政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)遏制地方債務(wù)擴(kuò)張起到了積極作用，但也產(chǎn)生了一些新的問(wèn)題。
一是地方政府新增地方債務(wù)規(guī)模相對(duì)不足，致使或有債務(wù)以新的形式發(fā)生。2015年至2017年，地方債的新增額度分別只有6000億、1.18萬(wàn)億和1.63萬(wàn)億。從2014年開(kāi)始，制造業(yè)投資和房地產(chǎn)投資增速均出現(xiàn)連續(xù)下滑趨勢(shì)，政府主導(dǎo)基礎(chǔ)設(shè)施投資成為穩(wěn)增長(zhǎng)的主要支柱，在嚴(yán)格按照國(guó)發(fā)43號(hào)文執(zhí)行的情況下，地方政府投資需求擴(kuò)大與融資渠道受限之間的矛盾日益激化，新增地方債務(wù)難以滿足地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求，可能促使地方政府違規(guī)發(fā)債或采取不規(guī)范的PPP項(xiàng)目、政府投資基金“明股暗債”，政府購(gòu)買服務(wù)、專項(xiàng)建設(shè)基金等違規(guī)融資方式。
二是政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式落地難，不能有效舒緩地方政府的投資壓力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年12月底，全國(guó)PPP入庫(kù)項(xiàng)目11260個(gè)，總投資13.5萬(wàn)億元，其中，簽約項(xiàng)目1351個(gè)，簽約率僅為31.6%。根據(jù)實(shí)地調(diào)研情況，簽約PPP項(xiàng)目因項(xiàng)目融資不暢、回報(bào)機(jī)制不合理、雙方談判不順利等問(wèn)題，實(shí)際落地開(kāi)工率約為35%。PPP項(xiàng)目落地難主要在于優(yōu)質(zhì)PPP項(xiàng)目不多、PPP法律法規(guī)不健全、地方政府相關(guān)工作人員能力不足、咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)亂象叢生和地方政府契約精神有待加強(qiáng)等方面。
三是地方政府融資平臺(tái)承擔(dān)政府性融資依然存在。在新常態(tài)下，我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展都呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)，地方政府融資平臺(tái)仍然是解決地方資金缺口的有效途徑，短期來(lái)看，地方政府融資平臺(tái)仍有其繼續(xù)存在的必要性和合理性。但因地方政府融資平臺(tái)普遍存在治理結(jié)構(gòu)不健全、擔(dān)保行為不規(guī)范、項(xiàng)目投資效率低等問(wèn)題，貸款或發(fā)行債券時(shí)，債權(quán)人依然認(rèn)為融資平臺(tái)有政府隱性背書(shū)。
四是地方政府創(chuàng)新融資能力普遍缺乏。現(xiàn)階段，地方政府主導(dǎo)的投資資本收益率并不高，加上對(duì)于任期的考慮，地方政府普遍缺乏較長(zhǎng)遠(yuǎn)的預(yù)算規(guī)劃，造成地方政府普遍缺乏管理地方債務(wù)的意識(shí)和機(jī)制，短期行為泛濫。同時(shí)，地方政府長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠土地財(cái)政、融資平臺(tái)和自有財(cái)政資金進(jìn)行投融資建設(shè)，對(duì)金融產(chǎn)品、金融市場(chǎng)、PPP模式等創(chuàng)新融資方式缺乏探索。
四、準(zhǔn)確把握中央關(guān)于地方政府融資的政策要求
2014年8月31日全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《關(guān)于修改<中國(guó)人民共和國(guó)預(yù)算法>的決定》，2014年9月21日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)），2014年11月16日國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新重大領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕60號(hào)），2016年7月5日中共中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》（中發(fā)〔2016〕18號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“中發(fā)18號(hào)文”）。尤其今年以來(lái)，2017年4月26日財(cái)政部等六部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)預(yù)50號(hào)文”），2017年5月28日財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），進(jìn)一步約束地方政府舉債行為，政府融資方式趨于規(guī)范。2017年7月14日—15日，第五次全國(guó)金融工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，嚴(yán)防系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生，并首次提出“終身問(wèn)責(zé)，倒查責(zé)任”的制度，2017年9月21日，自治區(qū)召開(kāi)金融工作會(huì)議，再次強(qiáng)調(diào)嚴(yán)控政府債務(wù)，足見(jiàn)國(guó)家和自治區(qū)對(duì)地方債務(wù)的管控力度及決心。
（一）準(zhǔn)確把握中發(fā)18號(hào)文關(guān)于創(chuàng)新融資機(jī)制的要求
中發(fā)18號(hào)文是是我國(guó)投融資體制改革歷史上第一份以黨中央國(guó)務(wù)院名義印發(fā)的文件，也是繼2004年7月16日國(guó)務(wù)院發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》（國(guó)發(fā)〔2004〕20號(hào)）實(shí)施12年后發(fā)布的一份重要文件，是我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期投融資領(lǐng)域推進(jìn)結(jié)構(gòu)性改革的頂層設(shè)計(jì)，是在新起點(diǎn)上向縱深推進(jìn)投融資體制改革的綱領(lǐng)性文件，是經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下發(fā)揮投資作用的重要遵循。中發(fā)18號(hào)文提出暢通投資項(xiàng)目融資渠道，大力發(fā)展直接融資，發(fā)揮政策性、開(kāi)發(fā)性金融機(jī)構(gòu)積極作用，完善保險(xiǎn)資金等機(jī)構(gòu)資金對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的投資機(jī)制，加快構(gòu)建更加開(kāi)放的投融資體制。探索開(kāi)展金融機(jī)構(gòu)以適當(dāng)方式依法持有企業(yè)股權(quán)的試點(diǎn)；設(shè)立政府引導(dǎo)、市場(chǎng)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)（股權(quán)）投資基金，積極吸引社會(huì)資本參加；加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，支持省級(jí)政府依法依規(guī)發(fā)行政府債券，用于公共領(lǐng)域重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。
（二）準(zhǔn)確把握國(guó)發(fā)43號(hào)文關(guān)于地方政府舉債融資機(jī)制的要求
國(guó)發(fā)43號(hào)文是國(guó)務(wù)院首個(gè)地方政府性債務(wù)管理規(guī)范的文件，圍繞建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，明確舉債主體、規(guī)范舉債方式、嚴(yán)格舉債程序等措施，建立了我國(guó)地方政府債務(wù)管理的新框架，旨在解決地方政府債務(wù)“借”“管”“還”的問(wèn)題。在新的地方政府舉債融資機(jī)制下，國(guó)家“通明渠、堵暗道”思路十分明確，政府負(fù)有償還責(zé)任的一般債券和專項(xiàng)債券均納入限額管理，需由國(guó)務(wù)院確定并報(bào)全國(guó)人大及常委會(huì)批準(zhǔn)，這意味著未來(lái)具有政府信用的債券額度將被嚴(yán)格限制，發(fā)行程序也較為審慎。
（三）準(zhǔn)確把握財(cái)預(yù)50號(hào)文關(guān)于政府舉債融資“正面清單”和“負(fù)面清單”的要求
財(cái)預(yù)50號(hào)文是國(guó)發(fā)43號(hào)文的進(jìn)一步延伸，規(guī)范地方政府舉債融資行為，開(kāi)展跨部門聯(lián)合監(jiān)管，依法依規(guī)追究相關(guān)人責(zé)任，地方政府債務(wù)監(jiān)管繼續(xù)加碼。
地方政府舉債融資的“正面清單”為：一是嚴(yán)格執(zhí)行新預(yù)算法和國(guó)發(fā)43號(hào)文規(guī)定，地方政府舉債一律采取在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行地方政府債券方式，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)；二是地方政府可出資建立各類投資基金，要依法實(shí)行規(guī)范的市場(chǎng)化運(yùn)作，政府可適當(dāng)讓利；三是允許地方政府結(jié)合財(cái)力可能設(shè)立或參股擔(dān)保公司（含各類融資擔(dān)保基金公司），構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系，鼓勵(lì)政府出資的擔(dān)保公司依法依規(guī)提供融資擔(dān)保服務(wù)，地方政府依法在出資范圍內(nèi)對(duì)擔(dān)保公司承擔(dān)責(zé)任。
地方政府舉債融資的“負(fù)面清單”為：一是地方政府不得將公益性資產(chǎn)、儲(chǔ)備土地注入融資平臺(tái)公司，不得承諾將儲(chǔ)備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺(tái)公司償債資金來(lái)源，不得利用政府性資源干預(yù)金融機(jī)構(gòu)正常經(jīng)營(yíng)行為；二是金融機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)公司等企業(yè)提供融資時(shí)，不得要求或接受地方政府及其所屬部門以擔(dān)保函、承諾函、安慰函等任何形式提供擔(dān)保；三是地方政府不得以借貸資金出資設(shè)立各類投資基金，嚴(yán)禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違規(guī)變相舉債；四是地方政府及其所屬部門參與PPP項(xiàng)目、設(shè)立政府出資的各類投資基金時(shí)，不得以任何方式承諾回購(gòu)社會(huì)資本方的投資本金，不得以任何方式承擔(dān)社會(huì)資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會(huì)資本方承諾最低收益，不得對(duì)有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債；五是除外國(guó)政府和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款轉(zhuǎn)貸外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保，不得承諾為其他任何單位和個(gè)人的融資承擔(dān)償債責(zé)任。
（四）準(zhǔn)確把握財(cái)預(yù)87號(hào)文關(guān)于政府購(gòu)買服務(wù)“正面清單”和“負(fù)面清單”的要求
財(cái)預(yù)87號(hào)文要求地方政府嚴(yán)格按照規(guī)定范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，嚴(yán)格規(guī)范政府購(gòu)買服務(wù)預(yù)算管理，嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同違法違規(guī)融資，制止地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。
政府購(gòu)買服務(wù)的“正面清單”為：一是地方政府要嚴(yán)格按照《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》確定的服務(wù)范圍實(shí)施政府購(gòu)買服務(wù)，要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購(gòu)買服務(wù)，所需資金應(yīng)當(dāng)在既有年度預(yù)算中統(tǒng)籌考慮，政府購(gòu)買服務(wù)期限應(yīng)嚴(yán)格限定在年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃期限內(nèi)；二是黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署的棚戶區(qū)改造、易地扶貧搬遷工作中涉及的政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)，按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。
政府購(gòu)買服務(wù)的“負(fù)面清單”為：一是不得將原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等貨物，以及建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建及其相關(guān)的裝修、拆除、修繕等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；二是嚴(yán)禁將鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、通訊、水電煤氣，以及教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、體育等領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，儲(chǔ)備土地前期開(kāi)發(fā)，農(nóng)田水利等建設(shè)工程作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；三是嚴(yán)禁將建設(shè)工程與服務(wù)打包作為政府購(gòu)買服務(wù)項(xiàng)目；四是嚴(yán)禁將金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)提供的融資行為納入政府購(gòu)買服務(wù)范圍；五是地方政府及其部門不得利用或虛構(gòu)政府購(gòu)買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債，不得通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)向金融機(jī)構(gòu)、融資租賃公司等非金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行融資，不得以任何方式虛構(gòu)或超越權(quán)限簽訂應(yīng)付（收）賬款合同幫助融資平臺(tái)公司等企業(yè)融資。
（五）準(zhǔn)確把握全國(guó)第五次金融工作會(huì)議和新疆金融工作會(huì)議有關(guān)政府融資行為的要求
全國(guó)第五次金融工作會(huì)議圍繞服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、防控金融風(fēng)險(xiǎn)、深化金融改革做了重大部署，標(biāo)志著從嚴(yán)監(jiān)管、防范風(fēng)險(xiǎn)將是未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)政府金融工作主旋律。國(guó)家和自治區(qū)金融工作會(huì)議針對(duì)政府融資行為均提出要嚴(yán)控債務(wù)總量，核心是嚴(yán)格監(jiān)管問(wèn)責(zé)和地方舉債終身責(zé)任制。
五、創(chuàng)新地方政府融資的對(duì)策及建議
目前，地方政府融資主要面臨經(jīng)濟(jì)下行和稅收改革致使地方政府本級(jí)財(cái)政收入明顯放緩、土地出讓收入大幅下滑、地方政府舉債融資能力嚴(yán)重受限、穩(wěn)增長(zhǎng)下的基礎(chǔ)設(shè)施投資融資缺口進(jìn)一步擴(kuò)大等問(wèn)題，創(chuàng)新地方政府融資，統(tǒng)籌推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)迫在眉睫。
（一）拓寬地方政府財(cái)政資金來(lái)源
一是適度擴(kuò)大發(fā)行地方債券規(guī)模。面對(duì)地方政府巨大的融資需求和債務(wù)壓力，目前的發(fā)債規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足現(xiàn)實(shí)需求，應(yīng)積極申請(qǐng)拓展地方政府債券適度新增發(fā)行規(guī)模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。
二是充分利用主權(quán)外債資金。積極爭(zhēng)取引進(jìn)和使用利率較低、條件較優(yōu)惠的國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸款，既可補(bǔ)充基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金缺口，管理得當(dāng)還可充分利用人民幣升值效應(yīng)，降低融資、經(jīng)濟(jì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成本。
三是探索增強(qiáng)地方財(cái)政能力。“營(yíng)改增”后，地方主體稅種缺失，應(yīng)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，按照“多專享稅，少共享稅”的思路，把握國(guó)家全面推開(kāi)“營(yíng)改增”改革的時(shí)機(jī)，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，考慮完善以直接稅為主（不動(dòng)產(chǎn)稅等）的地方主體稅種設(shè)置，使地方政府在治理轄區(qū)、推動(dòng)地方發(fā)展方面有足夠的可持續(xù)的收入來(lái)源，也可緩解地方債務(wù)壓力。
四是積極爭(zhēng)取中央支持資金。圍繞絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)建設(shè)，提前做好相關(guān)專項(xiàng)建設(shè)規(guī)劃編制及單項(xiàng)項(xiàng)目前期儲(chǔ)備工作，利用好《“十三五”中央支持新疆自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)項(xiàng)目方案》中期評(píng)估調(diào)整的有力時(shí)機(jī)，補(bǔ)充完善項(xiàng)目并合理確定項(xiàng)目建設(shè)時(shí)序。
五是合理安排援疆資金。積極與援疆省份溝通協(xié)調(diào)，將援疆資金作為一般預(yù)算收入的有效補(bǔ)充，合理確定使用范圍和投向，發(fā)揮援疆資金的最大邊際效應(yīng)。
六是統(tǒng)籌盤(pán)活財(cái)政存量資金。將部門單位長(zhǎng)期不用的財(cái)政資金，集中調(diào)整用于支持PPP、融資擔(dān)保、政府投資基金等工作的開(kāi)展，發(fā)揮政府投資引導(dǎo)作用。
（二）做大做強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)
從實(shí)際看，融資平臺(tái)目前仍是國(guó)內(nèi)地方政府融資的主流渠道。做大做強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)有著很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義，有利于融資平臺(tái)成為地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的人才積聚高地、經(jīng)驗(yàn)積累載體和對(duì)接各方資源的樞紐；有利于作為地方政府城鎮(zhèn)化項(xiàng)目融資以及以土地資源為主的各類公共資源的積聚、培育、轉(zhuǎn)化和實(shí)現(xiàn)主體；有利于擔(dān)任PPP等市場(chǎng)化項(xiàng)目的政府方實(shí)施主體、項(xiàng)目現(xiàn)金流不足的風(fēng)險(xiǎn)緩釋主體、代表地方政府進(jìn)行監(jiān)管的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，當(dāng)PPP項(xiàng)目失敗時(shí)，融資平臺(tái)還可以作為代表地方政府接盤(pán)處理遺留問(wèn)題的公共機(jī)構(gòu)。
一是通過(guò)注入礦產(chǎn)、森林、湖泊、河流、水庫(kù)、風(fēng)能、太陽(yáng)能等自然資源，收費(fèi)公路、土地房產(chǎn)、客運(yùn)場(chǎng)站、項(xiàng)目的土地收益、機(jī)關(guān)事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)等基礎(chǔ)設(shè)施類資產(chǎn)，以及特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)等無(wú)形資產(chǎn)，壯大融資平臺(tái)的資產(chǎn)規(guī)模，提高其資信等級(jí)。
二是通過(guò)將各類建設(shè)資金、補(bǔ)貼資金注入融資平臺(tái)作為項(xiàng)目資本金，發(fā)行企業(yè)債券、資產(chǎn)證券化以及收費(fèi)權(quán)益轉(zhuǎn)讓等多種方式，拓寬投融資渠道，提升投融資能力。
三是通過(guò)兼并、改制重組等方式完善地方融資平臺(tái)法人治理結(jié)構(gòu)，提升其市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)能力及資產(chǎn)質(zhì)量和償債能力。
四是通過(guò)債務(wù)股權(quán)化等金融創(chuàng)新，引入民間資本或籌劃上市，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)從單純的“土地運(yùn)作模式”轉(zhuǎn)型至“產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)與資本經(jīng)營(yíng)兩翼齊飛模式”。
（三）積極穩(wěn)妥推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式
一是嚴(yán)格規(guī)劃約束。目前，各地濫用PPP模式現(xiàn)象嚴(yán)重，普遍存在適用范圍不當(dāng)、重投資建設(shè)輕運(yùn)營(yíng)管理等問(wèn)題，在推進(jìn)PPP模式過(guò)程中“眉毛胡子一把抓”，沒(méi)有有效改變政府失靈和市場(chǎng)失靈的局面。推動(dòng)PPP模式應(yīng)突出重點(diǎn)、抓住關(guān)鍵，科學(xué)制定PPP項(xiàng)目規(guī)劃，合理確定PPP項(xiàng)目總體規(guī)模，統(tǒng)籌安排PPP項(xiàng)目實(shí)施類型、建設(shè)時(shí)序，充分發(fā)揮規(guī)劃的剛性約束作用，不該上的項(xiàng)目堅(jiān)決不上。應(yīng)重點(diǎn)支持以使用者付費(fèi)為主的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，科學(xué)論證涉及政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，審慎開(kāi)展完全依賴財(cái)政支出的政府付費(fèi)項(xiàng)目，降低PPP項(xiàng)目對(duì)政府付費(fèi)的依賴。
二是規(guī)范操作流程。在遵循有關(guān)投資管理和財(cái)政管理法律法規(guī)的前提下，探索建立發(fā)展改革部門、財(cái)政部門分別牽頭，行業(yè)主管部門、規(guī)劃、國(guó)土、環(huán)保等共同參與、各盡其責(zé)、密切配合的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，共同做好PPP工作。發(fā)展改革部門負(fù)責(zé)制定PPP項(xiàng)目規(guī)劃、建設(shè)管理PPP項(xiàng)目庫(kù)、管理PPP引導(dǎo)資金、完善價(jià)格調(diào)整機(jī)制，按規(guī)定權(quán)限審批、核準(zhǔn)、備案項(xiàng)目；財(cái)政部門負(fù)責(zé)項(xiàng)目涉及的物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證、財(cái)政資金預(yù)算安排，控制防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。行業(yè)主管部門和地方政府負(fù)責(zé)遴選、發(fā)起項(xiàng)目，組織實(shí)施方案聯(lián)審，進(jìn)行監(jiān)督檢查和績(jī)效評(píng)價(jià)。
三是盤(pán)活存量資產(chǎn)。按照國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資[2017]1266號(hào)）要求，通過(guò)向社會(huì)資本出售優(yōu)質(zhì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的股權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、收益權(quán)等權(quán)利，運(yùn)用PPP模式盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)，盤(pán)活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)回收的資金，除按規(guī)定用于必要的職工安置、債權(quán)債務(wù)處置等支出外，應(yīng)主要用于新的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)，重點(diǎn)支持補(bǔ)短板項(xiàng)目，形成新的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，通過(guò)再投資形成新優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)的良性循環(huán)。
四是鼓勵(lì)民間資本參與。從民間資本行業(yè)準(zhǔn)入、優(yōu)惠政策、項(xiàng)目推介、社會(huì)資本方選擇、PPP合同、政府誠(chéng)信體系建設(shè)等方面予以鼓勵(lì)和支持。加大基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，除國(guó)家法律法規(guī)明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域外，一律向民間資本開(kāi)放。在制定PPP政策、編制PPP規(guī)劃、確定PPP實(shí)施方案時(shí)，充分吸收采納民間資本的合理建議。
（四）積極構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式
加強(qiáng)基金的規(guī)范化管理，通過(guò)產(chǎn)業(yè)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式構(gòu)建政府資本性支出的基金化模式，發(fā)揮政策性基金的帶動(dòng)作用。
一是設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施投資基金。當(dāng)前新疆經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，維護(hù)穩(wěn)定保障和改善民生等剛性支出需求大，各地財(cái)政自給能力普遍不足。既要積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中不確定因素，又要全面落實(shí)減稅政策、確保應(yīng)享盡享的嚴(yán)峻考驗(yàn)，在支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，可探索在支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、支持中小企業(yè)發(fā)展、支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和發(fā)展、支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等四個(gè)領(lǐng)域設(shè)立投資基金，投向投資經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
二是發(fā)揮政府資金引導(dǎo)作用。根據(jù)不同項(xiàng)目情況，可采取投資補(bǔ)助、基金注資、擔(dān)保補(bǔ)貼、貸款貼息等方式，放大政府資金撬動(dòng)社會(huì)資本效用。
（五）規(guī)范運(yùn)用政府購(gòu)買服務(wù)方式
充分利用《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào)），做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的政府購(gòu)買服務(wù)工作，平滑財(cái)政支出，減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力。
一是城鎮(zhèn)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院《關(guān)于進(jìn)一步做好城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)工作的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕37號(hào)）明確規(guī)定：推動(dòng)政府購(gòu)買棚改服務(wù)，市、縣人民政府要公開(kāi)擇優(yōu)選擇棚改實(shí)施主體，并與實(shí)施主體簽訂購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議。承接棚改任務(wù)及納入各地區(qū)配套建設(shè)計(jì)劃的項(xiàng)目實(shí)施主體，可依據(jù)政府購(gòu)買棚改服務(wù)協(xié)議、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議等政府與社會(huì)資本合作合同進(jìn)行市場(chǎng)化融資，開(kāi)發(fā)銀行等銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)據(jù)此對(duì)符合條件的實(shí)施主體發(fā)放貸款。
二是易地扶貧搬遷項(xiàng)目。國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、財(cái)政部、國(guó)土部、人民銀行《關(guān)于印發(fā)“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案的通知》（發(fā)改地區(qū)〔2015〕2769號(hào)）提出，各省結(jié)合本地實(shí)際，采取政府購(gòu)買市場(chǎng)服務(wù)的形式，確定市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體作為承貸主體，依據(jù)政府購(gòu)買服務(wù)協(xié)議進(jìn)行融資。由市場(chǎng)化運(yùn)作的省級(jí)投融資主體還貨，不納入地方政府債務(wù)。
三農(nóng)村公路項(xiàng)目。國(guó)務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2017〕17號(hào)）明確規(guī)定：將農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理機(jī)構(gòu)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)及人員基本支出納入一般公共預(yù)算。推廣“建養(yǎng)一體化”模式，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式，引入專業(yè)企業(yè)、社會(huì)資本建設(shè)和養(yǎng)護(hù)農(nóng)村公路。
（六）構(gòu)建市場(chǎng)化運(yùn)作的融資擔(dān)保體系
一是做大做強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)。采取政府直接出資，或鼓勵(lì)引導(dǎo)大型國(guó)有企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)向融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)投資入股等方式，做大融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的資本金規(guī)模，拓展投融資擔(dān)保范圍，增強(qiáng)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的實(shí)力，為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目提供融資擔(dān)保服務(wù)。
二是充分發(fā)揮再擔(dān)保公司的作用。完善政府主導(dǎo)的再擔(dān)保機(jī)制，推動(dòng)建立自治區(qū)級(jí)再擔(dān)保機(jī)構(gòu)，為地縣級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)提供再擔(dān)保業(yè)務(wù)，分散地縣融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)地縣級(jí)融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的擔(dān)保放大倍數(shù)和銀行授信額度，提高地縣融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)為融資平臺(tái)、PPP項(xiàng)目公司等企業(yè)的融資擔(dān)保能力。
三是建立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償持續(xù)補(bǔ)充機(jī)制。通過(guò)建立融資擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償持續(xù)機(jī)制，由地方政府安排風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，補(bǔ)償再擔(dān)保機(jī)構(gòu)、融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)擔(dān)保業(yè)務(wù)損失，保證再擔(dān)保及融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)始終保持持續(xù)健康發(fā)展的態(tài)勢(shì)，增強(qiáng)再擔(dān)保及融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)實(shí)力。
（七）通過(guò)資本市場(chǎng)提高政府部分資產(chǎn)流動(dòng)性
一是資產(chǎn)證券化。資產(chǎn)證券化是基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域重要融資方式之一，對(duì)盤(pán)活存量資產(chǎn)、加快社會(huì)投資者的資金回收、吸引更多社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)具有重要意義。中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展持續(xù)下行壓力加大的背景下，“存量資產(chǎn)證券化”的發(fā)展路徑是一個(gè)可行的選擇，將政府的一部分存量資產(chǎn)變現(xiàn)會(huì)極大促進(jìn)各級(jí)政府的改革進(jìn)程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務(wù)壓力。
二是融資租賃。地方政府應(yīng)建立融資租賃業(yè)促進(jìn)政策和監(jiān)管服務(wù)體系，為引進(jìn)、設(shè)立融資租賃公司及其開(kāi)展業(yè)務(wù)提供政策支持與服務(wù)保障。支持有條件的地方政府優(yōu)先設(shè)立融資租賃公司，鼓勵(lì)民間資本設(shè)立融資租賃公司，促進(jìn)投資主體多元化。
（八）綜合利用好各類改革工具
一是深化價(jià)格機(jī)制改革。創(chuàng)新投融資機(jī)制，發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，增強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域建設(shè)吸引社會(huì)投資能力，激發(fā)社會(huì)和民間投資活力，著力擴(kuò)大有效投資，發(fā)揮投資對(duì)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、強(qiáng)基礎(chǔ)、惠民生的關(guān)鍵作用。充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的引導(dǎo)作用，促進(jìn)能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)，不斷增強(qiáng)公共服務(wù)供給能力和水平。
二是充分發(fā)揮綜合開(kāi)發(fā)效能。樹(shù)立基礎(chǔ)設(shè)施（主要是交通基礎(chǔ)設(shè)施）建設(shè)引導(dǎo)的TOD和社會(huì)服務(wù)設(shè)施建設(shè)引導(dǎo)的SOD開(kāi)發(fā)理念，發(fā)揮公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等交通基礎(chǔ)設(shè)施和老城區(qū)改造、棚戶區(qū)改造、地下綜合管廊、城市軌道交通等社會(huì)服務(wù)設(shè)施對(duì)新型城鎮(zhèn)化的支撐服務(wù)作用，集約利用資源，拓展區(qū)域綜合服務(wù)功能，提高城市綜合承載能力。支持盤(pán)活利用好既有鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、軌道交通、老城區(qū)改造等周邊土地資源，支持新建項(xiàng)目周邊實(shí)施土地利用綜合開(kāi)發(fā)。鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)參與土地綜合開(kāi)發(fā)，構(gòu)建綜合開(kāi)發(fā)溢價(jià)回收機(jī)制，支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。
三是繼續(xù)深化“放管服”改革，激發(fā)民間投資活力。持續(xù)深化“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革，對(duì)于企業(yè)不使用政府投資的建設(shè)項(xiàng)目，實(shí)行和準(zhǔn)備案制，推進(jìn)核準(zhǔn)范圍最小化。凡是企業(yè)能夠自主決定、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)，以及可以采用事后監(jiān)管和間接管理方式的投資項(xiàng)目，一律取消核準(zhǔn)。進(jìn)一步放開(kāi)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資限制，對(duì)民營(yíng)資本在市場(chǎng)準(zhǔn)入等方面同等對(duì)待，激發(fā)民間投資活力。
