財(cái)預(yù)[2017]87號(hào)文（以下簡(jiǎn)稱87號(hào)文）第三條“嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理”中提出政府購買服務(wù)要堅(jiān)持先有預(yù)算、后購買服務(wù)。
本人先前已撰文分析，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是87號(hào)文負(fù)面清單中的例外，可以按政府購買服務(wù)方案實(shí)施。目前，官方財(cái)政部門雖然沒有明確表態(tài)，但大部分金融機(jī)構(gòu)經(jīng)過一陣子的彷徨猶豫后，又?jǐn)]起袖子加油干，開始介入棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。
那么，棚戶區(qū)改造項(xiàng)目授信時(shí)如何理解并執(zhí)行87號(hào)文的先預(yù)算后購買的要求？我們根據(jù)國(guó)務(wù)院、財(cái)政部以及浙江省財(cái)政廳的幾份文件整理，循序漸進(jìn)，逐一推理，來解決這個(gè)問題。
一、預(yù)算和中期規(guī)劃的區(qū)別
87號(hào)文前，實(shí)務(wù)工作中有時(shí)會(huì)把預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃混為一談，要求財(cái)政部門在一份文件上明確項(xiàng)目資金納入預(yù)算及中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃。但實(shí)際上兩者既有一定聯(lián)系，又有本質(zhì)差別，主要區(qū)別如下：
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用大白話來表述就是：預(yù)算和中期規(guī)劃都是一年編制一次，但預(yù)算只管一年，中期財(cái)政規(guī)劃管三年。
為什么說中期財(cái)政規(guī)劃可以管三年呢？
國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)的基本原則中的第3點(diǎn)提到，“中期財(cái)政規(guī)劃按照三年滾動(dòng)方式編制，第一年規(guī)劃約束對(duì)應(yīng)年度預(yù)算，后兩年規(guī)劃指引對(duì)應(yīng)年度預(yù)算。”第4點(diǎn)提到，“強(qiáng)化中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)年度預(yù)算編制的約束，年度預(yù)算編制必須在中期財(cái)政規(guī)劃框架下進(jìn)行”。文中很清楚地明確中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)當(dāng)年度預(yù)算編制的約束性和下一年度預(yù)算編制的指導(dǎo)性。
順便提醒一下，目前還沒有文件提出中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃的概念，此外，編制中期財(cái)政規(guī)劃不是對(duì)每個(gè)級(jí)別的政府都有的硬性要求。國(guó)發(fā)[2015]3號(hào)規(guī)定“各省、自治區(qū)、直轄市及計(jì)劃單列市財(cái)政部門要比照中央做法，編制地方中期財(cái)政規(guī)劃，經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，報(bào)財(cái)政部備案。”“省級(jí)各部門、省級(jí)以下地方財(cái)政部門也可分別編制省級(jí)部門三年滾動(dòng)財(cái)政規(guī)劃和當(dāng)?shù)刂衅谪?cái)政規(guī)劃”。文件很明確的表述中期財(cái)政規(guī)劃對(duì)省級(jí)財(cái)政部門有編制要求，但是對(duì)省級(jí)以下部門卻沒有強(qiáng)制性要求。估計(jì)是這個(gè)中期規(guī)劃編制難度系數(shù)太高，某些地方財(cái)政部門暫時(shí)難以勝任。
二、誰編制預(yù)算、誰批準(zhǔn)預(yù)算，預(yù)算的流程？
根據(jù)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)算法”）第二章“預(yù)算管理職權(quán)”梳理：
1.縣級(jí)以上地方各級(jí)政府編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；
2.地方各級(jí)政府財(cái)政部門具體編制本級(jí)預(yù)算、決算草案；
3.各部門編制本部門預(yù)算、決算草案。
4.縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算報(bào)告。
結(jié)合“預(yù)算法”，并根據(jù)2016年發(fā)布《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（征求意見稿），預(yù)算編制的責(zé)任主體和流程如下：
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請(qǐng)注意兩點(diǎn)，一是在人民代表大會(huì)批準(zhǔn)之前的是預(yù)算草案，批準(zhǔn)后的才是年度預(yù)算。二是預(yù)算批準(zhǔn)后，遇到突發(fā)事件，是否可以調(diào)整預(yù)算，誰來批準(zhǔn)？根據(jù)“預(yù)算法”第七章預(yù)算調(diào)整：“縣級(jí)以上地方各級(jí)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。”
因此，如果擬授信的棚改項(xiàng)目在預(yù)算編制時(shí)來不及納入當(dāng)年的預(yù)算，可以要求政府部門提出，向人大常委會(huì)申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，經(jīng)人大常委會(huì)審查和批準(zhǔn)后納入當(dāng)年預(yù)算。
三、政府購買服務(wù)的預(yù)算流程是怎么樣的？
根據(jù)浙江省財(cái)政廳2014年9月10 印發(fā)的《浙江省政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》，第三章第九條：購買主體應(yīng)按照現(xiàn)行部門預(yù)算編制管理的有關(guān)規(guī)定，在編制年度部門預(yù)算時(shí)，同步編制政府購買服務(wù)預(yù)算。
編制政府購買服務(wù)預(yù)算與年度部門預(yù)算同時(shí)進(jìn)行，確切的說，政府購買服務(wù)支出是部門財(cái)政預(yù)算支出的一部分，購買服務(wù)預(yù)算是部門預(yù)算的組成部分。既然如此，政府購買服務(wù)預(yù)算流程就是本文第二部分的預(yù)算流程。
四、先預(yù)算后購買的依據(jù)
日常業(yè)務(wù)中很多人會(huì)說87號(hào)文開始要求“先預(yù)算后購買”。其實(shí)87號(hào)文對(duì)此只是再次強(qiáng)調(diào)而已，先預(yù)算后購買在財(cái)政部門的文件早就有了規(guī)定。《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財(cái)綜[2014]96號(hào)）第四章第十八條“購買主體應(yīng)當(dāng)在購買預(yù)算下達(dá)后，根據(jù)政府采購管理要求編制采購實(shí)施計(jì)劃，報(bào)同級(jí)政府采購監(jiān)管部門備案后開展采購活動(dòng)。”文件說得很清楚，須在購買預(yù)算下達(dá)后，編制采購計(jì)劃，開展采購活動(dòng)。
那誰來下達(dá)購買服務(wù)預(yù)算？采購監(jiān)管部門是誰？
答案都是財(cái)政部門。“預(yù)算法”第十四條：經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表……。財(cái)綜[2014]96號(hào)第二十七條：財(cái)政部門審核后的購買服務(wù)項(xiàng)目表，隨部門預(yù)算批復(fù)一并下達(dá)給相關(guān)購買主體。也就是說財(cái)政部門依據(jù)人大批準(zhǔn)通過的預(yù)算，逐一向各部門下達(dá)預(yù)算批復(fù)、報(bào)表（購買服務(wù)項(xiàng)目表）。
五、購買服務(wù)的流程
梳理完預(yù)算流程后，再來談?wù)勝徺I服務(wù)流程。
翻看各地方政府發(fā)布的《政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的實(shí)施意見》，關(guān)于政府購買服務(wù)的流程說得語焉不詳，讀起來令人抓狂。浙江省財(cái)政廳2014年發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)浙江省政府購買服務(wù)采購管理暫行管理辦法的通知》（浙財(cái)采監(jiān)[2014]28號(hào)），文件較為詳細(xì)地規(guī)定了采購流程、采購方式、采購組織實(shí)施管理等內(nèi)容。流程整理如下：
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六、先預(yù)算后購買在棚改項(xiàng)目中會(huì)遇到那些問題？
先預(yù)算后購買的理論流程概括來說，預(yù)算由部門（購買主體）上報(bào)財(cái)政，財(cái)政匯總編制預(yù)算草案報(bào)政府審核，最后由人大批準(zhǔn)，預(yù)算才正式生效。然后預(yù)算指標(biāo)由財(cái)政部門批復(fù)部相關(guān)部門，購買主體再著手開展政府購買服務(wù)活動(dòng)。
但在實(shí)踐操作，特別是棚改項(xiàng)目授信，總會(huì)遇到各種問題。
（一） 先有項(xiàng)目還是先有預(yù)算？
先在這里贅述一下：棚改項(xiàng)目實(shí)際有三個(gè)流程：一是項(xiàng)目自身的合規(guī)性審批流程，二是預(yù)算流程，三是購買服務(wù)流程。現(xiàn)在先預(yù)算后后購買的流程已經(jīng)很明確了。那么，編制預(yù)算的時(shí)候，項(xiàng)目自身應(yīng)該具備什么條件？發(fā)改局已立項(xiàng)？項(xiàng)目建議書編制？可研報(bào)告編制，還是可研批復(fù)？根據(jù)浙江省財(cái)政廳2014年9月10 印發(fā)的《浙江省政府購買服務(wù)預(yù)算管理辦法》，第三章第六條：政府購買服務(wù)實(shí)行“項(xiàng)目申報(bào)，預(yù)算統(tǒng)籌、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開”的預(yù)算管理辦法。
項(xiàng)目申報(bào)在預(yù)算統(tǒng)籌前面。因此，編制預(yù)算時(shí)，項(xiàng)目應(yīng)至少已立項(xiàng)完成。嚴(yán)格來說，項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告是預(yù)算編制的依據(jù)，因此，編制預(yù)算時(shí)項(xiàng)目的建議書或可研報(bào)告應(yīng)已具備。
（二） 實(shí)踐中的先預(yù)算后購買
棚改項(xiàng)目的購買服務(wù)在實(shí)施過程中，地方政府為了提高效率，往往是購買預(yù)算流程和采購流程同時(shí)或相隔很短的時(shí)間發(fā)起。這時(shí)候采購部門往往還未取得財(cái)政部門的預(yù)算批復(fù)。兩個(gè)流程組織過程中，要核對(duì)預(yù)算指標(biāo)下達(dá)與購買服務(wù)的采購公示、中標(biāo)公告、購買服務(wù)協(xié)議簽訂時(shí)間的前后邏輯性。
（三）如何確定項(xiàng)目采購資金已納入預(yù)算
這是一個(gè)比較頭疼的問題。最簡(jiǎn)單的是能從部門（購買主體）的公開信息中找到依據(jù)。“預(yù)算法”第十四條：經(jīng)本級(jí)政府財(cái)政部門批復(fù)的部門預(yù)算、決算及報(bào)表，應(yīng)當(dāng)在批復(fù)后二十日內(nèi)由各部門向社會(huì)公開，并對(duì)部門預(yù)算、決算中機(jī)關(guān)運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的安排、使用情況等重要事項(xiàng)作出說明。如果能從公開信息中找到對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目，那就是皆大歡喜。但需要注意的是，項(xiàng)目納入預(yù)算的金額是否與已簽訂的購買協(xié)議中當(dāng)年需要支付的金額一致。
但是現(xiàn)實(shí)往往是事與愿違，政府部門的信息公開與文件規(guī)定的還是有一定差距。這個(gè)時(shí)候，金融機(jī)構(gòu)的做法就五花八門了：有些要求購買主體提供納入預(yù)算的過程性文件；有些要求政府、財(cái)政部門出具確認(rèn)函；有些則要求人大常委會(huì)出具決議。然而在與政府的談判過程中，獲得這些文件的難度很高。
那應(yīng)該如何化繁為簡(jiǎn)，抓住關(guān)鍵點(diǎn)呢？
我們知道在整個(gè)預(yù)算編制、審批的過程中，雖然最終的批準(zhǔn)權(quán)在人大，但最關(guān)鍵部門卻是財(cái)政部門。“預(yù)算法”中，財(cái)政部門不僅是匯總預(yù)算編制、向部門批復(fù)預(yù)算、同時(shí)也是預(yù)算的具體組織執(zhí)行部門，地方國(guó)庫的支配權(quán)也在財(cái)政部門。即使是由人大表決的總預(yù)算草案和總預(yù)算執(zhí)行情況也是財(cái)政部門代表政府向人大會(huì)議做的報(bào)告。
綜上所述，我們認(rèn)為最了解預(yù)算，最能代表政府對(duì)外作出預(yù)算聲明的權(quán)威部門應(yīng)該是財(cái)政部門。項(xiàng)目資金是否納入預(yù)算，向財(cái)政部門征詢并得到確認(rèn)已足夠了。
（四）棚改項(xiàng)目的最長(zhǎng)貸款期限
雖然沒有權(quán)威部門解答，但是金融機(jī)構(gòu)已基本達(dá)成共識(shí)：棚改項(xiàng)目不僅是政府購買服務(wù)負(fù)面清單的例外，而且可以不受中期財(cái)政規(guī)劃三年時(shí)間的限制。
那么棚改項(xiàng)目的最長(zhǎng)貸款期限可以做幾年？根據(jù)2014年9月《中國(guó)人民銀行 中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步做好住房金融服務(wù)工作的通知》：“鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照風(fēng)險(xiǎn)可控、財(cái)務(wù)可持續(xù)的原則，積極支持符合信貸條件的棚戶區(qū)改造和保障房建設(shè)項(xiàng)目。對(duì)公共租賃住房和棚戶區(qū)改造的貸款期限可延長(zhǎng)至不超過25年。”
本文援引政府的幾個(gè)法律、文件，通過整理分析，把先預(yù)算、后購買的理論和實(shí)踐操作講得很清楚了。鄭重提醒金融機(jī)構(gòu)：做棚改項(xiàng)目時(shí)不要再存僥幸心理，閉著眼睛做，一廂情愿地認(rèn)為政府是會(huì)最終兜底的。
2017年7月，浙江省人民政府發(fā)布《關(guān)于地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控與化解的意見》，第一次明確提出要追究金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資的責(zé)任：對(duì)金融機(jī)構(gòu)違法違規(guī)向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔(dān)保承諾的，依法依規(guī)追究金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)負(fù)責(zé)人和授信審批人員責(zé)任。
所以做棚改項(xiàng)目一定要牢記三點(diǎn)：
第一是棚改項(xiàng)目的真實(shí)性，一定要確認(rèn)項(xiàng)目已進(jìn)入國(guó)家認(rèn)可的棚改名錄；
第二是預(yù)算的真實(shí)性，一定要向財(cái)政部門征詢并確認(rèn)購買協(xié)議中當(dāng)年須支付的資金已納入預(yù)算；
第三是用途的真實(shí)性，一定要求確保貸款用途投入到棚改項(xiàng)目中。
