一度全面收緊的PPP政策再度向文旅板塊傾斜。文化和旅游部、財政部日前聯合下發了《關于在文化領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（以下簡稱《意見》），而這也是繼今年4月兩部門發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》后，再次喊話社會資本以PPP的形式投資文旅項目。根據本次新政，我國將鼓勵社會需求穩定、具有可經營性、能夠實現按效付費、公共屬性較強的文旅項目采用PPP模式。不過，利用PPP項目違法違規變相舉債以及通過回購安排、保底承諾、固定回報等名股實債方式進行變相融資等問題，仍是需要謹防的“雷區”。業內表示，在目前社會資本仍未走出PPP投資緩沖期時，國家部門頻繁出臺政策力挺文旅類項目，可以看出，這一領域很可能站上PPP的新風口，成為我國鼓勵社會資本重回PPP的主流渠道之一。
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逆勢“力挺”
去年下半年，全國的PPP清理整頓風暴席卷全國市場，自去年11月財政部發文明確要對PPP入庫項目進行集中清理后半年，各地共有約5萬億元的項目因各種問題被要求整改甚至直接被“退庫”。有專家直言，不可否認，在過去的一段時間，地方在發布、招標PPP項目上已明顯進入了相對謹慎的狀態。而且，據全國PPP綜合信息平臺項目庫數據顯示，截至2017年年底，旅游PPP項目投資額為4261億元，投資項目數為310個。可見，從項目數量和投資額來看，在整體項目庫中，旅游產品此前并不是一個“主流”的門類。在此背景下，今年以來，文旅PPP卻“逆勢”備受“鼓勵”，就格外引人關注了。
具體來說，《意見》鼓勵有文化項目運營管理經驗的企業參與文化PPP項目長期運營，充分發揮其資源整合、管理經驗和開拓創新優勢，提升項目管理效率和運營水平。積極培育文化領域專業運營商，形成一批有實力的文化企業和上市公司。鼓勵優秀企業通過參與文化PPP項目，帶動項目所在地上下游企業發展，培育更多熟悉當地文化的項目管理運營企業。
對于各級政府主管部門，《意見》提出，要指導項目實施機構結合PPP模式特點，創新運營方式，根據項目特點確定項目回報機制。可依法依規為文化PPP項目配置經營性資源，為穩定投資回報、吸引社會投資創造條件。鼓勵通過盤活存量資產、挖掘文化價值、開發性資源補償等方式提高項目的可經營性。
“本次發布的政策是兩部門對于鼓勵社會資本投資文旅類PPP項目相關措施的補充。”財政部PPP示范項目評審專家、大岳咨詢總經理金永祥分析稱，4月發布的政策更側重旅游產業，經過了半年多后，政策實施效果相對不錯，有效推動了社會資本入局，因此，這一次文旅部、財政部進一步擴大了“大文旅”的支持盤子，將更多文化類PPP項目也納入鼓勵范圍，整體著重對文旅PPP的引導。
02
社會資本尚處緩沖期
在我國的PPP項目中，文化旅游著實不算十分主流的項目種類。根據全國PPP綜合信息平臺項目管理庫公布的數據顯示，截至今年9月30日，入庫項目共有8402個，其中，文化類項目194個、旅游類項目336個，占比分別為2.3%、4%，相較于項目數動輒上千甚至幾千個的市政工程、交通運輸領域來說，可謂天壤之別。
然而即便如此，文旅PPP仍然被選中成為了本輪重點鼓勵的領域。根據文化和旅游部產業發展司負責人分析，在文旅領域推廣PPP模式不僅有助于產業高質量發展，而且會讓社會資本“敢投”“愿投”“能投”，激發市場主體活力和發展潛力；有助于形成多元化、可持續的投入機制，彌補相關產業建設中政府投入的不足；有利于提高文旅產品和服務的供給質量和效率，實現社會效益和經濟效益相統一。
“實際上，今年4、5月開始，PPP政策就出現了回暖跡象，地方政府也開始重新推行PPP，銀行為了PPP項目放貸的力度也出現了加大的趨勢，然而，社會資本在經歷了‘冷靜期’后還未完全緩過來。”金永祥告訴北京商報記者，去年11月以來，PPP領域受沖擊最大的是社會資本方，而現階段回暖最難的也是社會資本，尤其是民營資本。有業內人士直言，在此特殊的情況下，文旅PPP作為投資難度相對低且存在較大發展潛力“代表”推出，有著明顯的風向標意義。
其實，文旅PPP對于企業本身來說，也并非無利可圖。被稱為“PPP大戶”的東方園林2018年度半年報顯示，上半年該公司中標了36個PPP項目，其中，全域旅游項目就有11個，業務覆蓋了8各省份，項目總投資額接近2017年全年額度。除了東方園林自身的轉型需要外，全域旅游確實已經為其帶來了不小的“甜頭”。據統計，今年上半年東方園林公司實現營業收入64.63億元，同比增長29.67%，其中，全域旅游業務占營收比重已達到17.97%。
03
警惕盲目樂觀
國家對于文旅PPP的力挺并不意味著監管要求也隨之放松。《意見》仍明確，嚴禁利用PPP項目違法違規變相舉債，嚴禁通過回購安排、保底承諾、固定回報等名股實債方式進行變相融資。
上述文旅部產業發展司相關負責人也明確，推進文化PPP項目要堅持規范運作，守住底線。要注重因地制宜，量力而行，不搞一哄而上。各地政府要認真評估本地財政承受能力和項目的經濟社會效益，嚴格入庫審核把關，堅決避免違規負債、保底承諾、回購安排等情形。各類社會資本要嚴格遵守國家對PPP的有關要求，充分做好項目的可行性論證，設計出良好的運作模式，提高項目可持續性。
其實，就在今年4月，財政部披露對核查存在問題的173個PPP示范項目分類進行處置的消息中，就出現了12個文旅項目，操作不規范、項目難落地是這些項目存在的主要問題。舉例來說，被調出示范項目名單但仍保留在項目庫中的江西余江縣雕刻創意文化小鎮，該項目總投資接近11億元。公開資料顯示，該項目位列2016年江西省第三批PPP項目名單之中，由余江縣政府和北京光合文創集團共同打造，占地1770余畝，集文化旅游、產業服務、休閑度假、當地人居為一體，而根據財政部公布的消息，該項目至今尚未實現落地。
對此，上述業內人士分析稱，對于文旅PPP項目的前景預測不能盲目樂觀，不能因為相關部門明確鼓勵就一股腦地進入，比如一些單純的基礎設施建設項目，可能回報機制就相對不明朗，但一些有收費、有明確收益的項目還是對社會資本有較大吸引力的，這類項目本身能產生現金流，容易完成融資，更利于各路資本參與投資建設。
