【獨(dú)家】說說錢的那些事---從PPP〔2019〕10號(hào)文看政府的支出責(zé)任

 

引言：

一切都是“錢”惹的禍，PPP項(xiàng)目的收入，無論是項(xiàng)目本身的贏利，還是政府的支出責(zé)任，都是PPP項(xiàng)目開展的關(guān)鍵，解決了這個(gè)主要問題，其他規(guī)范的問題就好解決了。本文和《10號(hào)文后PPP向何處去？》（詳情請(qǐng)看姊妹篇：合集3 | 財(cái)金〔2019〕10號(hào)文解讀盛宴持續(xù)放送中……）集中研究PPP規(guī)范與收益的問題，以收益為突破，帶動(dòng)PPP項(xiàng)目的規(guī)范。

突然間財(cái)政部發(fā)出了財(cái)金〔2019〕10號(hào)文，各方面紛紛進(jìn)行解讀，多是逐條解釋，如何規(guī)范PPP，張律師也湊了個(gè)熱鬧寫了篇《10號(hào)文后PPP向何處去？》，主要是從宏觀的角度看PPP，強(qiáng)調(diào)必要性審查和篩選合適的PPP項(xiàng)目，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目本身贏利能力，以解決PPP融資難，并沒有對(duì)具體條文逐一解析。但上文只考慮自身具有贏利性的PPP項(xiàng)目，沒有考慮政府承擔(dān)支付責(zé)任的PPP項(xiàng)目，而目前大部分項(xiàng)目是寄希望政府支付的。所以做此文以補(bǔ)充。

無論逐條解析還是宏觀論述，任何項(xiàng)目都離不開一個(gè)“錢”字，所謂“天下熙熙，皆為利來；天下攘攘，皆為利往。”PPP參與者無論是“春天”還是“嚴(yán)冬”，“發(fā)展”還是“規(guī)范”，最終落點(diǎn)還是自己有收益，包括財(cái)政部也不例外，三令五申，最終是要求不出現(xiàn)政府債務(wù)，不發(fā)生隱性債務(wù)。本文就以“錢”為抓手，圍繞“政府支出責(zé)任”（從政府是支出責(zé)任，從社會(huì)資本方宜用“支付”責(zé)任）逐層展開，分析10號(hào)文的要求，以如何推動(dòng)PPP開展。

 

一、10號(hào)文對(duì)政府支出責(zé)任的整體要求

 

10號(hào)文在PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求中就提出，明確“正負(fù)面”清單，防止政府支出責(zé)任過多過重，防控假借PPP名義增加地方隱性債務(wù)。當(dāng)然也要求依法依規(guī)將符合條件的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算管理，按照合同約定及時(shí)履約。但按92號(hào)文，負(fù)面清單算是有了，正面清單如何建立，按什么原則和標(biāo)準(zhǔn)建立？是不是按張律師所主張的設(shè)置一個(gè)《PPP必要性論證指引》。防止地方債務(wù)增加，財(cái)政部三令五申，在地方政府違約不支付的時(shí)候，財(cái)政部能出臺(tái)什么處罰措施？以增加社會(huì)資本的信心。

 

二、10號(hào)文對(duì)政府支出責(zé)任的規(guī)范條件

 

10號(hào)文要求，建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任。降低考核標(biāo)準(zhǔn)，鎖定、固化政府支出責(zé)任，其實(shí)是變更的增加地方政府的債務(wù)，從“錢”上講就是把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給了政府，社會(huì)資本方穩(wěn)定的收益固定回報(bào)，這樣一些工程建設(shè)類的項(xiàng)目就可以開展了。為了規(guī)避PPP的績效考核要求，很多項(xiàng)目設(shè)了一些形式上的考核指標(biāo)，考核后的結(jié)果沒有大的波動(dòng)，因此92號(hào)文提出；項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，屬于未建立按效付費(fèi)機(jī)制。對(duì)于按績效付費(fèi)，業(yè)界已經(jīng)有很大爭議，認(rèn)為在很多情況下,所謂的按績效付費(fèi)不切實(shí)際，再建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，勢(shì)必影響社會(huì)資本方的“錢”景，按10號(hào)文，如果不建立完全的與績效掛鉤的付費(fèi)機(jī)構(gòu)，是不是就屬于不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，是不是要退庫？還是法不溯及即往，既往不咎，僅規(guī)范今后的項(xiàng)目。

至少，如果政府的支出或說社會(huì)資本方的收入完全（100%）與績效掛鉤，勢(shì)必增加社會(huì)資本方的風(fēng)險(xiǎn)，一方面增加其融資難度，另外一方面，由于風(fēng)險(xiǎn)增加，社會(huì)資本方投新項(xiàng)目時(shí)要求的回報(bào)也會(huì)增加。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，如果風(fēng)險(xiǎn)加大，一方面也會(huì)要求提高資金的回報(bào)率，另一方面，金融機(jī)構(gòu)可能放棄一些項(xiàng)目。

對(duì)于項(xiàng)目的要求，除上述規(guī)定外，10號(hào)文要求財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目（污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外），且對(duì)于規(guī)避上述限制條件，將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫。按財(cái)金[2015]166號(hào)的規(guī)定：“未納入綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫的項(xiàng)目，不得列入各地PPP項(xiàng)目目錄，原則上不得通過財(cái)政預(yù)算安排支出責(zé)任。”對(duì)“錢”景影響是大大滴。具體說什么算新項(xiàng)目，新的時(shí)間從哪算？10%如何計(jì)算？什么叫實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)，從技術(shù)上就有多種說法，10號(hào)文沒有明確，但大的原則是有了。如果不明確的，以今后仍以財(cái)政部的后續(xù)政策為準(zhǔn)。

對(duì)財(cái)政支出責(zé)任占比超過7%的地區(qū)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，對(duì)超過10%的地區(qū)嚴(yán)禁新項(xiàng)目入庫。對(duì)于政府負(fù)有支出責(zé)任的項(xiàng)目會(huì)有量上的控制，這其實(shí)是好事，一方面防止政府債務(wù)增加，另一方面，也引導(dǎo)政府把錢用在急需地方，把不急的項(xiàng)目置換成急需的民生項(xiàng)目。也使政府更有實(shí)力支付一些必要的項(xiàng)目，提高政府信用。

 

三、從政府支出來源的角度，

 

10號(hào)文要求，每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。再次強(qiáng)調(diào)了10%的紅線。

“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，是全新的規(guī)定。按《預(yù)算法》預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。一般公共預(yù)算是對(duì)以稅收為主體的財(cái)政收入，安排用于保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國家安全、維持國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算是對(duì)依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限內(nèi)向特定對(duì)象征收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項(xiàng)用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項(xiàng)目收入情況和實(shí)際支出需要，按基金項(xiàng)目編制，做到以收定支。國有資本經(jīng)營預(yù)算是對(duì)國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算是有特定安排的，不能直接用于保障和改善民生等方面的支出，否則違反預(yù)算法。

另一方面，國有土地出讓金收入也屬于政府性基金預(yù)算，如果不允許用做PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，對(duì)于園區(qū)開發(fā)、片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目可能造成較大的影響，對(duì)以此為主業(yè)的公司可能影響更大?？春罄m(xù)此項(xiàng)規(guī)定如何執(zhí)行？

也有人提出，是不是有可能把政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)整進(jìn)入一般公共預(yù)算，以解決10文的問題。首先，預(yù)算法規(guī)定國有資本經(jīng)營預(yù)算收入可以安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算，理論是上可以的，但政府性基金預(yù)算是以收定支。實(shí)際上這兩項(xiàng)預(yù)算有沒有富余去支援一般公共預(yù)算，恐怕各地都不富余。如果政府性基金預(yù)算充足，可能片區(qū)、園區(qū)開發(fā)也就不用PPP模式了。具體原因，如果你熟悉園區(qū)開發(fā)，你就懂得。其次，如此調(diào)整可能性不大，主要是這兩項(xiàng)也不足。第三，總有人聰明的喜歡和政策做游戲，一是敬重政府制定的規(guī)則，二是記住你不是游戲規(guī)則的制定者，游戲政策必將是自食其果。所以，各方面參與PPP的人士應(yīng)該尊重政策，而不是過度解讀，搞上有政策，下有對(duì)策。

以上是以10號(hào)文關(guān)于“錢”部分的總結(jié)（不敢過度解讀，所以用總結(jié)二字），再考慮到之前的92號(hào)文等，可以說財(cái)政部對(duì)政府的支出責(zé)任做了很多規(guī)定和限制，且不保證今后不會(huì)再出新的規(guī)定，并且政策溯及即往。所以PPP市場(chǎng)參與方不應(yīng)該搞擦邊球，或規(guī)避政策超越紅線，而要與紅線保持距離，以免以后政策調(diào)整，把紅線外的調(diào)整到紅線里。

 

四、在保證“錢”景的情況下看規(guī)范

 

尊重財(cái)政部的政策，對(duì)于從政府取得的收入（即政府的支出責(zé)任）在政策上應(yīng)該是有保障的。在此前提下，社會(huì)資本方再測(cè)算項(xiàng)目的收益，看能否滿足自己的期望。在達(dá)到期望值的情況下，再考慮10號(hào)及以前的文件對(duì)項(xiàng)目規(guī)范性的要求。如項(xiàng)目的期限，評(píng)價(jià)、論證程序，風(fēng)險(xiǎn)分配，政府簽約方，公開招標(biāo)締約，入庫、審計(jì)等，這都是可以解決的問題。

如果項(xiàng)目收入（這是依賴政府支出責(zé)任的收入，不同于項(xiàng)目本身的經(jīng)營收入）能達(dá)到預(yù)期，自然有社會(huì)資本方愿意投資，也有金融機(jī)構(gòu)愿意提供融資。政策規(guī)定的項(xiàng)目資本金就容易實(shí)現(xiàn)了，具體說社會(huì)資本方是不是以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，是不是虛假出資、出資不實(shí)，財(cái)政部主要的目的是怕出現(xiàn)爛尾項(xiàng)目，如果政府的支出責(zé)任能實(shí)現(xiàn)，資金自然是逐利的，爛尾的可能性就小多了。反之，如果社會(huì)資本方在股東層面或再上一層股東貸款，資金到項(xiàng)目公司層面，仍然是股權(quán)性資金，不是債務(wù)資金，雖然23號(hào)文曾要求穿透審查，也很難追查到底。只要項(xiàng)目參順利進(jìn)行，財(cái)政部真正關(guān)心的還是政府債務(wù)，而不是項(xiàng)目的資金來源。

如果項(xiàng)目的收入有保障，社會(huì)資本方對(duì)于回購、固定回報(bào)、擔(dān)保、還款承諾等政府兜底的要求就會(huì)降低，項(xiàng)目的規(guī)范性自然會(huì)提高。

目前民營企業(yè)對(duì)PPP項(xiàng)目參與度低，一方面是政府更傾向于國有企業(yè)，金融機(jī)構(gòu)也傾向于國有企業(yè)，另一方面，民營企業(yè)和外資企業(yè)對(duì)于政府的信用、收入的實(shí)現(xiàn)有擔(dān)心，參與的積極性也不大。如果項(xiàng)目的收入有保障，民營企業(yè)、外資企業(yè)自然就愿意參與了。保險(xiǎn)資金各種基金參與的積極性也就高了。資產(chǎn)質(zhì)量上來了，股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易也就容易了，資產(chǎn)證券化也就可能了（據(jù)統(tǒng)計(jì)：PPP資產(chǎn)證券化共發(fā)行13筆，17年10筆，18年2筆，19年1筆）。

所以，一切都是“錢”惹的禍，PPP項(xiàng)目的收入，無論是項(xiàng)目本身的贏利，還是政府的支出責(zé)任，都是PPP項(xiàng)目開展的關(guān)鍵，解決了這個(gè)主要問題，其他規(guī)范的問題就好解決了。PPP項(xiàng)目符合政策（合規(guī)）是項(xiàng)目開展的必要條件，具有政府支出的現(xiàn)實(shí)能力^[1]，是項(xiàng)目開展的充分條件?？偨Y(jié)10號(hào)文，就是保障PPP中政府的支出責(zé)任在政策上合規(guī)，在經(jīng)濟(jì)上可實(shí)現(xiàn)，其他問題在操作上注意規(guī)范，PPP項(xiàng)目開展的就順利了。正如我經(jīng)常說的，做事情不講法律是不行的，但沒有收益無論多符合法律（合規(guī)）也沒有用。

鑒于我國有經(jīng)濟(jì)還處于發(fā)展中，總量有限，政府的支出能力也有限，所以，按照政府的支出能力規(guī)劃PPP，與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展相協(xié)調(diào)，PPP將處于一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，不會(huì)大跨越，也不會(huì)因規(guī)范而停滯。

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[1] 作者在PPP提出之前，曾參與某項(xiàng)目，考察某百強(qiáng)縣的財(cái)政收入，發(fā)現(xiàn)即使百強(qiáng)縣，其各自己能靈活支配的收入也不超過總額的10%，而且這10%要用到很多項(xiàng)目上。所以財(cái)政部限定10%的紅線，不是拍腦袋拍出來的。超過10%以后，即使其他地方合規(guī)，在經(jīng)濟(jì)上政府支付的可能性就很小了。

【獨(dú)家】從項(xiàng)目運(yùn)作角度解讀財(cái)金[2019]10號(hào)文

自十八屆三中全會(huì)以來，PPP無疑是過去幾年基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)先考慮的實(shí)施模式。2014年至2017年上半年是PPP高速發(fā)展的階段，期間國家和各省財(cái)政部門出臺(tái)的PPP相關(guān)政策以“推廣”、“鼓勵(lì)”、“支持”、“引導(dǎo)”為主，對(duì)PPP的規(guī)范發(fā)展約束不足。高速增長也帶來了一些的隱患：

1.為通過財(cái)承，出現(xiàn)了各種不靠譜的財(cái)政增長預(yù)測(cè)，財(cái)政支付壓力大。

2.為滿足PPP實(shí)施條件，項(xiàng)目被過分包裝，PPP作為一個(gè)大框，什么都往里裝的現(xiàn)象頻出。

3.將PPP作為融資手段，項(xiàng)目執(zhí)行中出現(xiàn)了各種通過簽訂陰陽合同，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的，政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

除此之外，咨詢公司報(bào)告的參差不齊，專家評(píng)審的言而不語，PPP項(xiàng)目先上車再買票等現(xiàn)象也導(dǎo)致PPP脫離了健康發(fā)展的軌道。

2017年下半年開始，在金融業(yè)嚴(yán)守不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，以及財(cái)政系統(tǒng)要求嚴(yán)格做好地方和國企債務(wù)管理的多重施壓下，PPP也快速“冷卻”，從較為“狂野”的發(fā)展模式走向了高質(zhì)量發(fā)展的“下半場(chǎng)”。2019年開年的重磅文件《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)文）（以下簡稱“10號(hào)文”）一出，微信公眾號(hào)上各種解讀也相繼出爐，討論異常激烈，許多專家已從PPP項(xiàng)目規(guī)范原則與要求、PPP項(xiàng)目融資、PPP項(xiàng)目規(guī)范管理等方面進(jìn)行了深入、細(xì)致的解讀，在此不再贅述，本文就10號(hào)文對(duì)具體項(xiàng)目運(yùn)作的影響和對(duì)策進(jìn)行一些簡要分析：

一是軌道交通類項(xiàng)目。軌道交通類PPP項(xiàng)目與其他類型PPP項(xiàng)目相比，投資額相對(duì)較大。雖然軌道交通類PPP項(xiàng)目使用者付費(fèi)（票務(wù)收入和非票務(wù)收入）一般都超過項(xiàng)目全部收入的10%，但是由于政府付費(fèi)部分（可行性缺口補(bǔ)貼）數(shù)額巨大，政府方一般是希望通過軌道交通建設(shè)，提升沿線土地價(jià)值和城市價(jià)值，因此將政府支出責(zé)任安排在政府性基金預(yù)算中，以支付社會(huì)資本必要的投資回報(bào)。但10號(hào)文規(guī)定，“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，對(duì)于軌道交通類PPP項(xiàng)目實(shí)施有巨大影響。在軌道交通類PPP項(xiàng)目中，政府付費(fèi)數(shù)額比較大，若將政府支出責(zé)任安排在一般公共預(yù)算中，很容易會(huì)出現(xiàn)政府支出責(zé)任接近10%或超過10%，財(cái)承空間就“消耗殆盡”。這樣一來，PPP就不一定是軌道交通類項(xiàng)目實(shí)施的重要選項(xiàng)。

二是片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目。片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目的主要特點(diǎn)就是投資額大，項(xiàng)目類型復(fù)雜，需要較強(qiáng)項(xiàng)目組合管理能力。10號(hào)文出臺(tái)之前，受到一般公共預(yù)算10%紅線的限制，政府方希望通過城鎮(zhèn)或片區(qū)開發(fā)建設(shè)提升土地價(jià)值和擴(kuò)大稅源，因此大部分片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目都通過政府性基金預(yù)算來安排政府支出責(zé)任。在10號(hào)文出臺(tái)之前，一些政府方將政府性基金預(yù)算用于安排政府支出責(zé)任持較為謹(jǐn)慎態(tài)度，一般是以一般公共預(yù)算支出為主，輔之以政府性基金預(yù)算，我們認(rèn)為這是符合財(cái)金〔2016〕90號(hào)文的精神的。但也有將全部政府支出責(zé)任安排在基金預(yù)算之內(nèi)。10號(hào)文出臺(tái)后，政府付費(fèi)不能再在政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算中安排，使得大部分片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目將無法開展，特別是類似華夏幸福模式。

三是文旅類項(xiàng)目。文旅PPP項(xiàng)目一般特點(diǎn)是收益不穩(wěn)定、回報(bào)周期長。對(duì)于一些地區(qū)資源（自然資源或是人文資源）稟賦高，相關(guān)配套設(shè)施完善，文旅經(jīng)營收入一般會(huì)較為穩(wěn)定，使用者付費(fèi)也較高，對(duì)社會(huì)資本有較大吸引力，PPP項(xiàng)目落地性較強(qiáng)，能夠滿足10號(hào)文中使用者付費(fèi)比例高于10%的相關(guān)規(guī)定。但從全國旅游PPP項(xiàng)目發(fā)展現(xiàn)狀可看出，多數(shù)為河道景觀、公園、單一景點(diǎn)景區(qū)類旅游項(xiàng)目，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重，市場(chǎng)認(rèn)可度低。同時(shí)考慮到，旅游產(chǎn)品大多具有季節(jié)性，未能深度開發(fā)，旅游時(shí)長多為3個(gè)月到6個(gè)月，一般情況下難以滿足使用者付費(fèi)比例高于10%，使得使用者付費(fèi)就不理想的文旅項(xiàng)目難以入庫。

1.軌道交通類項(xiàng)目

地方政府應(yīng)審慎選擇軌道交通類項(xiàng)目的投融資模式。從短期來看，在需要較快積累軌道交通建設(shè)與運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，提升效率，同時(shí)一般公共預(yù)算還有一定空間，量力而行，可以選擇PPP模式。另外，可由交通類國有企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券，募集資金投資該類項(xiàng)目。在地方政府發(fā)債空間較大的地區(qū)，還可通過政府發(fā)債方式籌集項(xiàng)目建設(shè)資金。從長遠(yuǎn)來看，還是要進(jìn)一步從法律制度層面探索和創(chuàng)新“TOD+PPP+軌道”的模式，將土地從原來的“包外”轉(zhuǎn)化為“包內(nèi)”運(yùn)作，發(fā)展出適合我們的新“港鐵模式”。

2.片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目

在不能采用PPP模式下，片區(qū)開發(fā)類項(xiàng)目前期需要政府方完成土地整理，資金籌集方式可以是政府方發(fā)行土儲(chǔ)專項(xiàng)債。社會(huì)資本從產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃開始介入，將項(xiàng)目按開發(fā)時(shí)序分子項(xiàng)目運(yùn)作，可采用企業(yè)直接投資或國有企業(yè)與社會(huì)資本合資成立混合所有制企業(yè)合作開發(fā)。

3.文旅類項(xiàng)目

在PPP規(guī)范運(yùn)行，政策緊縮的背景下，不建議在知名度不高的地區(qū)新建文旅PPP項(xiàng)目。為避免旅游項(xiàng)目同質(zhì)化，鼓勵(lì)優(yōu)先開展存量旅游項(xiàng)目的提升改造。一方面，存量旅游項(xiàng)目大多具有悠久的歷史文化底蘊(yùn)，有利于避免與周邊市場(chǎng)的同質(zhì)化現(xiàn)象。另一方面，存量旅游項(xiàng)目的提升改造可參照近年來的運(yùn)營數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)未來的市場(chǎng)情況，同時(shí)存量資產(chǎn)可作為融資條件。

PPP模式在經(jīng)過一系列“修枝剪葉”后逐步回歸理性。不難預(yù)測(cè)，在10號(hào)文出臺(tái)之后，新一輪清庫工作即將開始，清除那些不合規(guī)、融資不能到位、遲遲不能啟動(dòng)的“僵尸項(xiàng)目”，以騰出寶貴一般公共預(yù)算支出的空間來用于真正優(yōu)質(zhì)的PPP項(xiàng)目。

財(cái)金10號(hào)文（《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》）在全國兩會(huì)期間甫一發(fā)布（2019年3月8日上午11時(shí)許），立即引起大量轉(zhuǎn)發(fā)、熱議。為什么？我分析原因有三：

 

其一，自2017年11月的財(cái)金92號(hào)文之后，財(cái)政、發(fā)改再未發(fā)布過重磅級(jí)的PPP相關(guān)政策文件，市場(chǎng)對(duì)PPP的政策走向傳聞多，實(shí)錘少，此番發(fā)文是給“饑渴的”地方政府和操作界一場(chǎng)甘霖，至少，市場(chǎng)大多數(shù)人是這樣期盼的。

 

其二，2018年3月財(cái)政部完成明確宣布的清庫后，PPP究竟是進(jìn)還是退？市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目庫的入退庫和開閉，普遍缺乏穩(wěn)定預(yù)期，各地方財(cái)政部門管理的松緊尺度也把握不一，亟待監(jiān)管層統(tǒng)一權(quán)威發(fā)聲。

 

其三，PPP行業(yè)經(jīng)過四年高速發(fā)展，已經(jīng)累積了相當(dāng)一批利益攸關(guān)者，其對(duì)PPP政策文件高度敏感，一旦推出，必然引起大家熱烈討論：列要點(diǎn)，談疑惑，議作用，論影響，各抒己見，一吐為快。

 

這些天，針對(duì)10號(hào)文的各種技術(shù)性解讀評(píng)論連篇累牘，頻頻見諸新媒體渠道和傳統(tǒng)紙媒，可能大多數(shù)的分析判斷基本是一致的，對(duì)文件出臺(tái)多給予積極肯定。我也認(rèn)真做了研讀領(lǐng)會(huì)，嘗試從文件出臺(tái)的背景、核心要點(diǎn)、政策效果、政策意圖等幾個(gè)方面做一番局外人的分析揣測(cè)，權(quán)當(dāng)我的“讀后感”，以飧諸君。

 

一

文件出臺(tái)背景

 

將PPP模式放到中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的歷史透鏡中觀察，它是在我國發(fā)展到中等偏上收入水平，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)初見成效，經(jīng)濟(jì)規(guī)模排全球第二，但國有經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的階段興起的。這是非常獨(dú)特的，區(qū)別于在英國、法國、加拿大、澳大利亞等工業(yè)化國家或者印度、柬埔寨、肯尼亞、尼日利亞等發(fā)展中國家推行PPP的“第三條道路”，無先例可援，缺經(jīng)驗(yàn)資鑒。

 

出于管控預(yù)算軟約束和政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的目的，中央政府2014年以來封堵了地方政府的幾乎所有非標(biāo)融資渠道，單單留出PPP這樣一條“華容道”，自然成為地方政府融投資情緒井噴的出口。前幾年中國PPP的異化跑偏，各式各樣走火入魔，也就不難理解了。

 

2018年，除了前一年末統(tǒng)一部署的PPP清庫規(guī)范化行動(dòng)，另外一場(chǎng)風(fēng)暴正漸漸逼近地方政府，也即愈刮愈猛的政府隱性債務(wù)核查。其間，有關(guān)部門在多地核查中，認(rèn)為凡是有政府支出責(zé)任的PPP都可能引發(fā)隱性債務(wù)，PPP項(xiàng)目都得計(jì)入政府隱性債務(wù)，大有將好的PPP也統(tǒng)統(tǒng)打入另冊(cè)，倒洗澡水連同小孩倒掉的節(jié)奏。當(dāng)監(jiān)管部門政策出現(xiàn)左右互搏的矛盾信號(hào)，實(shí)施PPP項(xiàng)目的主戰(zhàn)場(chǎng)——各級(jí)地方政府，便開始明顯排斥使用PPP模式。

 

此外，像項(xiàng)目評(píng)估論證篩選、社會(huì)資本招標(biāo)采購、績效考核掛鉤辦法、財(cái)政預(yù)算資金使用范圍、財(cái)承空間的使用和管控、項(xiàng)目資本金高桿杠、PPP項(xiàng)目融資難等熱點(diǎn)爭議問題，的確存在不少問題和很大改進(jìn)空間，而一些地方政府已經(jīng)結(jié)合自身情況，啟動(dòng)相關(guān)改革。使得PPP各參與方眾說紛紜，莫衷一是。

 

據(jù)媒體報(bào)導(dǎo)，財(cái)政部去年（2018年9月）就向各省財(cái)政部門發(fā)出了《關(guān)于規(guī)范推進(jìn)政府與社會(huì)資本合作（PPP）工作的實(shí)施意見（征求意見稿）》，釋放了探空氣球。文件正式出臺(tái)前，10號(hào)文的主要精神已通過主管領(lǐng)導(dǎo)的講話、調(diào)研指導(dǎo)部分反映出來。

 

二

文件核心要點(diǎn)

 

研讀完10號(hào)文，掩卷長思，不禁感慨監(jiān)管層用心良苦，在中國推行PPP真心不易。比較明顯，財(cái)政部門嚴(yán)格管理PPP的兩個(gè)抓手是入庫和財(cái)承監(jiān)管。10號(hào)文主要圍繞如何利用這兩個(gè)抓手強(qiáng)化管理，做出了若干規(guī)定。

對(duì)于文件的核心要點(diǎn)及其可能影響，我是這樣看的。

01

文件名稱用“實(shí)施意見”，說明這份文件著重關(guān)注操作細(xì)節(jié)問題。在我印象中，除了2017年有關(guān)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域PPP的文件中使用之外，財(cái)政部PPP政策從未用過“實(shí)施意見”的文件名。改革進(jìn)入深水區(qū)，操作細(xì)節(jié)問題不容回避，必須啃硬骨頭，可見一斑。

02

第一部分提到的“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”四項(xiàng)原則，都是大家普遍認(rèn)同的“好”的PPP監(jiān)管環(huán)境特征，只是現(xiàn)實(shí)情況在這幾方面均存在不同程度的差距。作為工作總體要求和目標(biāo)，明確提出來還是有必要的。

03

第二部分重點(diǎn)談何為“規(guī)范”PPP。文件采用了三部制結(jié)構(gòu)：列舉6條規(guī)范PPP項(xiàng)目的必備特征，外加3條針對(duì)新增政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的審慎條件（原先征求意見稿，據(jù)說原則上不允許新增政府付費(fèi)項(xiàng)目，可能后來與地方溝通后，理解到政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目的意義和必要性，開出了附條件的路條），再加上硬化財(cái)承監(jiān)管的“5-7-10”措施（即地方政府支出責(zé)任達(dá)到財(cái)承5%，停止新上政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目；達(dá)到財(cái)承7%，上級(jí)財(cái)政和信息系統(tǒng)給予風(fēng)險(xiǎn)提示；達(dá)到財(cái)承10%，不允許任何新項(xiàng)目入庫）。其實(shí)，當(dāng)政策設(shè)計(jì)被導(dǎo)向如何更精準(zhǔn)地定義“規(guī)范”，是比較難做的事。政策制定者最終決定使用這個(gè)結(jié)構(gòu)性不強(qiáng)的結(jié)構(gòu)來定義“規(guī)范“，很可能有他們的苦衷和不得已。然而，有必要指出其中幾處規(guī)定的進(jìn)一步推論及連帶影響。

 

1）關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制的原則描述，即“社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，政府承擔(dān)政策、法律等風(fēng)險(xiǎn)”，可能會(huì)導(dǎo)致習(xí)慣照本宣科，凡事要死摳上級(jí)發(fā)文規(guī)定的地方政府公務(wù)員，形成政府不能分擔(dān)任何需求風(fēng)險(xiǎn)（在收費(fèi)公路、民生公服設(shè)施，政府承擔(dān)一定比例的最低需求風(fēng)險(xiǎn)——像最低車流量、保證水量、最少參觀人次——是必要和有意義的，但這類需求風(fēng)險(xiǎn)往往被誤解為運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)而一定讓社會(huì)資本方全部承擔(dān)），弱化存量資產(chǎn)轉(zhuǎn)化PPP（因?yàn)椴缓ㄔO(shè)環(huán)節(jié)）可能性的認(rèn)知。

2）項(xiàng)目識(shí)別篩選機(jī)制。經(jīng)過這幾年的實(shí)踐，大家欣慰地看到PPP的前期識(shí)別和論證的兩個(gè)主要工具，物有所值論證、財(cái)政承受能力評(píng)估已經(jīng)逐步成熟，但是為什么兩項(xiàng)評(píng)估論證又常常受人詬病，淪為“走程序”的背書行為。這主要是因?yàn)闆]有理解PPP項(xiàng)目從概念設(shè)計(jì)、識(shí)別篩選、評(píng)估論證及招采競爭，從數(shù)量上應(yīng)該形成沿時(shí)序先后的“漏斗型”篩選機(jī)制，兩項(xiàng)評(píng)估論證和可以增加的項(xiàng)目成熟度、優(yōu)先度評(píng)估，正是用以篩選項(xiàng)目的有用工具。

3）關(guān)于績效考核掛鉤的規(guī)定，即“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”都是業(yè)界長期主張的“績效考核，按效付費(fèi)”正確原則，只是文件的寫法仍留有很大的理解和變通操作的空間。“完全”是不是理解為建設(shè)融資運(yùn)營全成本與產(chǎn)出績效100%掛鉤？小幅度的考核不達(dá)標(biāo)扣費(fèi)會(huì)否被理解為“降低考核標(biāo)準(zhǔn)”，從而固化政府支出責(zé)任？社會(huì)資本及其背后的融資機(jī)構(gòu)怎樣看待完全掛鉤和不降低考核標(biāo)準(zhǔn)的方式引起的項(xiàng)目公司收入現(xiàn)金流的波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)？

 

4）項(xiàng)目資本金。在我看來，資本金比例是一個(gè)表面化的偽命題，其實(shí)這個(gè)資本金比例本身應(yīng)該交由市場(chǎng)中的基建項(xiàng)目發(fā)起方和債務(wù)融資方去博弈決定。在這個(gè)問題背后，更為本質(zhì)的一個(gè)尷尬現(xiàn)實(shí)是，中國基建投資市場(chǎng)參與者中，除了政府之外，一直缺乏長期資本的供給者，尤其是真股權(quán)（權(quán)益性）資本供給不足。譬如，規(guī)定了“項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”，在自有資金的定性上，還要不要落實(shí)穿透原則？穿透到哪一層，借來的長錢可以作為自有資金繳納資本金，還是類似高杠桿的金融機(jī)構(gòu)那樣，僅有固有資本才能視作自有資金？但這需要配套的機(jī)構(gòu)主體監(jiān)管體系，對(duì)于涉及廣泛的社會(huì)資本監(jiān)管有無可能？

5）信息披露。文件規(guī)定“及時(shí)充分披露項(xiàng)目信息，主動(dòng)接受社會(huì)監(jiān)督”，實(shí)際工作中，我們發(fā)現(xiàn)比較普遍的PPP項(xiàng)目“強(qiáng)披”信息披露不完整，變化更新不主動(dòng)、不及時(shí)的現(xiàn)象，阻礙了市場(chǎng)信息透明，弱化了對(duì)政府、社會(huì)資本的約束，監(jiān)管部門由于面對(duì)巨量的被監(jiān)管對(duì)象、行為和海量信息，監(jiān)管資源投入不足（可以對(duì)比證券市場(chǎng)的監(jiān)管人員、監(jiān)管手段武裝到牙齒的水平），事實(shí)上很難做到對(duì)信披違規(guī)的及時(shí)發(fā)現(xiàn)、甄別和處罰。長此以往，勢(shì)必侵蝕監(jiān)管部門的信用和權(quán)威。

6）污垃處理PPP項(xiàng)目的財(cái)承豁免。文件規(guī)定“污水、垃圾處理等依照收支兩條線管理、表現(xiàn)為政府付費(fèi)形式的PPP項(xiàng)目除外”，是理解為這類污垃項(xiàng)目的政府支出全部從財(cái)承監(jiān)控中剔除豁免，不占用財(cái)承空間嗎？我們知道，污水垃圾處理行業(yè)，各地政府已經(jīng)建立了不同標(biāo)準(zhǔn)的收費(fèi)機(jī)制，這些收費(fèi)資金進(jìn)入財(cái)政專戶，形成政府性基金預(yù)算收入，但要實(shí)現(xiàn)污水垃圾處理設(shè)施的全成本補(bǔ)償平衡，除了專項(xiàng)收費(fèi)資金外，通常需要政府從一般公共預(yù)算中再安排一部分資金用于補(bǔ)缺口。真正應(yīng)該計(jì)入占用財(cái)承的政府支出是這部分補(bǔ)缺口的補(bǔ)貼。由此可以得出兩個(gè)推論：一是政府性基金預(yù)算一刀切禁止計(jì)入財(cái)承公式的分母，不盡合理；二是污垃處理項(xiàng)目，完全從財(cái)承監(jiān)管中豁免并不合理，其需要的政府缺口補(bǔ)貼支出需要計(jì)入財(cái)承公式的分子。

7）競爭性采購。招采程序方面，文件基本重申了215號(hào)文的規(guī)定，未做細(xì)化的要求。相信實(shí)操人士了解，當(dāng)前PPP采購階段的焦點(diǎn)問題是項(xiàng)目需求識(shí)別不準(zhǔn)和采購用時(shí)太短太倉促。技術(shù)和運(yùn)營專家介入很少或完全未介入，需求識(shí)別不準(zhǔn)，自然編制不出清晰的產(chǎn)出說明，只能算建設(shè)工程量，用萬金油式的“可用性付費(fèi)”替代關(guān)聯(lián)項(xiàng)目產(chǎn)出效果的績效指標(biāo)。采購用時(shí)過少，社會(huì)資本沒時(shí)間踏勘、調(diào)研、評(píng)估和優(yōu)化，政府方、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)沒有機(jī)會(huì)在采購階段進(jìn)行充分博弈，這是招采階段的主要問題，若要形成有效的采購競爭，需要瞄準(zhǔn)這兩大問題全力“開火”。

8）文件對(duì)無關(guān)聯(lián)資產(chǎn)胡亂打包，輔以點(diǎn)綴性運(yùn)營職能的PPP項(xiàng)目包裝方法說不，展現(xiàn)了政策制定者對(duì)實(shí)際問題掌握的熟悉度，切中要害，發(fā)力很準(zhǔn)，贊同。運(yùn)營成本占比低于10%即不能入庫的標(biāo)準(zhǔn)是一種導(dǎo)向，具體尺度未來還可以評(píng)估調(diào)整。

9）政府性基金預(yù)算使用。文件中有提到：“新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”，這個(gè)被業(yè)內(nèi)喻為“一刀切”的規(guī)定威力巨大。不僅可能影響到筆者前面提及的污水垃圾處理項(xiàng)目的政府性基金預(yù)算使用，也將沖擊和限制相當(dāng)一部分基于TOD、EOT原理的交通、環(huán)境治理和片區(qū)開發(fā)類PPP項(xiàng)目的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，因?yàn)樗鼈兌疾煌潭刃枰褂肞PP開發(fā)產(chǎn)生的土地增值收益，反哺項(xiàng)目投資回收，形成所謂“土地溢價(jià)歸公”的效應(yīng)。盡管有專家分析稱，政府性基金預(yù)算在不超過30%的比例范圍內(nèi)，可以視情結(jié)轉(zhuǎn)到一般公共預(yù)算支用，但問題是投資人和金融機(jī)構(gòu)對(duì)如此不確定，難以預(yù)測(cè)的政府支付資金來源保障，是否有足夠的信心。

05

文件第三部分是財(cái)政部門如何對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范化管理提要求，即對(duì)不規(guī)范行為“亮出監(jiān)管之劍”。具體包括一種直接退庫的嚴(yán)重情形（承諾固定回報(bào)、回購社會(huì)投資人資本金，保障最低收益率），和另外四種整改合格方能留庫的一般情形（社會(huì)資本主體資格合規(guī)性、遴選程序合規(guī)性、財(cái)承超限、以債充股、未及時(shí)信披等等）。總體要求符合PPP模式基本原理和此前的各種政策規(guī)定，只是筆者仍然擔(dān)心監(jiān)管部門的精力、手段和資源投入。

06

第四部分的營造PPP規(guī)范發(fā)展的外部環(huán)境，旨在響應(yīng)中央和國家的短期政策導(dǎo)向，有政治正確的必要。對(duì)其中幾處規(guī)定，筆者也有相關(guān)考量：

1）民營和外資，其實(shí)它們不需要優(yōu)待，只是需要不受歧視，在采購資格和融資支持上獲得公平對(duì)待。現(xiàn)在優(yōu)待民營和外資企業(yè)，是對(duì)其他所有制企業(yè)的不公平，而民營外資恰恰是從飽受不公平市場(chǎng)待遇走過來的。

2）文件提出“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”的原則非常好！PPP招標(biāo)采購也是公共采購的一種，過往存在過度追求采購最低價(jià)的趨勢(shì)性現(xiàn)象，而有意無意忽略了“物美，往往不會(huì)價(jià)廉”。若要破解這個(gè)難題，專業(yè)有效的需求識(shí)別和管理是關(guān)鍵。致力于實(shí)現(xiàn)多少預(yù)算，采購什么樣的項(xiàng)目功能、效果，并非最低價(jià)最優(yōu)。

 

3）項(xiàng)目資本金是個(gè)大問題。有關(guān)部門是否測(cè)算過，以PPP項(xiàng)目庫的投資總規(guī)模和符合穿透原則和比例要求的資本金，究竟需要多少真股權(quán)自有資金？在國內(nèi)目前的資本資金市場(chǎng)和監(jiān)管政策下，合格的社會(huì)資本都有哪些，能不能實(shí)現(xiàn)如此規(guī)模的合規(guī)融資？如果存在比較大的缺口，可能需要PPP管理部門協(xié)調(diào)金融監(jiān)管部門共同研究放松管制的對(duì)策，給予財(cái)務(wù)投資人參與的合規(guī)途徑，否則光喊口號(hào)，只派空心湯團(tuán)，金融機(jī)構(gòu)動(dòng)員不起來，最后市場(chǎng)又倒逼出名股實(shí)債、固定回報(bào)的怪象，只是手段更隱蔽和高明罷了。

4）關(guān)于隱性債務(wù)。“符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出事項(xiàng)，以公眾享受符合約定條件的公共服務(wù)為支付依據(jù)，是政府為公眾享受公共服務(wù)提供運(yùn)營補(bǔ)貼形成的經(jīng)常性支出。各地要依法依規(guī)將規(guī)范的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算管理……”文件在第四部分用比較間接和隱晦的方式，說明了規(guī)范的PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任不是隱性債務(wù)。雖然沒有直接痛快地說合規(guī)PPP項(xiàng)目的政府支出責(zé)任不是隱性債務(wù)，但這可能是部門司局之間妥協(xié)的結(jié)果吧，理解。

5）項(xiàng)目庫的作用。兩個(gè)“不以入庫”的表述引起市場(chǎng)廣泛熱議，有人認(rèn)為這是監(jiān)管部門的“自棄”。筆者覺得另一種規(guī)定表述或可考慮：“入庫不是項(xiàng)目合規(guī)的絕對(duì)保證，入庫也非金融機(jī)構(gòu)融資的唯一條件”。

6）對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)和專家的嚴(yán)格管理。一段時(shí)間以來，PPP市場(chǎng)的過度繁榮和缺乏管理，催生了中介機(jī)構(gòu)市場(chǎng)和個(gè)人專家的種種亂象，不需要筆者一一列舉，業(yè)內(nèi)諸君都心知肚明。然而，強(qiáng)化對(duì)咨詢機(jī)構(gòu)和專家的管理，靠什么？單靠兩三級(jí)監(jiān)管部門的公務(wù)員恐怕不現(xiàn)實(shí)，人力資源太少，技術(shù)問題太多，專業(yè)模糊地帶空間太大，防不勝防，管不及管！相反，應(yīng)該盡快建立行業(yè)自律組織，充分發(fā)揮自律組織的自治、自查、自糾和自愈功能，才是我們咨詢中介行業(yè)的自救之路。

 

三

核心政策意圖

 

10號(hào)文的核心政策意圖，可以歸結(jié)為提綱挈領(lǐng)的四個(gè)字“規(guī)范發(fā)展”。

 

我們都知道，引發(fā)2017年這輪調(diào)整的原因在于PPP發(fā)展有些過火，出現(xiàn)背離PPP改革初心的諸多不規(guī)范現(xiàn)象，產(chǎn)生了一些“固化、泛化”為表征的風(fēng)險(xiǎn)，隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是直接的導(dǎo)火索。92號(hào)文僅僅是啟動(dòng)了一個(gè)清庫的行動(dòng)，至于何為規(guī)范、哪些是不規(guī)范的PPP，92號(hào)文中除了提出“四化”現(xiàn)象和要求績效考核掛鉤30%之外，并未言明。“規(guī)范”，似乎仍然是一段公說公有理、婆說婆有理的難斷公案。

 

監(jiān)管部門承受的壓力越來越大，原先寄希望于《PPP條例》立法盡早出臺(tái)，以正本清源，厘清諸多PPP規(guī)范發(fā)展的重大爭議問題，但由于2018年國內(nèi)國際形勢(shì)風(fēng)云變幻，經(jīng)濟(jì)下滑、民企遇冷、中美貿(mào)易戰(zhàn)、減稅降費(fèi)成為焦點(diǎn)，可能的結(jié)構(gòu)性改革壓力滯后了PPP條例立法進(jìn)程。條例出臺(tái)一時(shí)半會(huì)看來實(shí)現(xiàn)不了，但自2017年4季度PPP踩剎車以來累積的問題，亟待一份正式文件來澄清和宣示，10號(hào)文可能是《PPP條例》未出臺(tái)前的一種替代性指導(dǎo)意見，試圖將PPP列車?yán)氐秸_的軌道上來。

 

筆者認(rèn)為，10號(hào)文的著眼點(diǎn)，意在給業(yè)界講清PPP項(xiàng)目何為規(guī)范，什么是財(cái)政部認(rèn)可的PPP模式。由于文件給PPP加了很多定語和條件，進(jìn)一步限制了對(duì)PPP的廣義解釋的可能性，是一種對(duì)PPP更加狹義的理解和約束。但狹義PPP是否就一定適合中國的規(guī)范發(fā)展，個(gè)人覺得仍有觀察和討論的空間。

 

四

小結(jié)與展望

欣賞油畫時(shí)，觀賞者需要適當(dāng)遠(yuǎn)離畫布，站在一定距離之外來觀察畫作，才能領(lǐng)悟到它的精妙構(gòu)圖和筆法。觀察和思考與PPP規(guī)范發(fā)展關(guān)聯(lián)的根本問題，同樣適用類似原理：適當(dāng)遠(yuǎn)離紛擾的市場(chǎng)喧囂，靜心考量PPP模式的初衷、特點(diǎn)和作用，才能看清看準(zhǔn)。個(gè)人認(rèn)為，切不可太過受政績和商業(yè)利益驅(qū)動(dòng)的影響，認(rèn)為政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是包治百病的萬應(yīng)靈藥，以運(yùn)動(dòng)式的方式大推PPP，容易虎頭蛇尾，其效不彰，其行不遠(yuǎn)。PPP制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)該把它打造成基建公服領(lǐng)域“少而精、少而真”的供給方式之一。不以規(guī)模論成敗，但求績效得改善！

 

PPP的規(guī)范發(fā)展，如果突出抓（規(guī)模）大、求（速度）快，肯定是搞錯(cuò)了方向，而要抓守約踐諾，抓精心設(shè)計(jì)，抓效率提升，抓可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計(jì)。正所謂“過盡千帆皆不是，斜暉脈脈水悠悠”。應(yīng)該避免讓國家治理體制改革被PPP項(xiàng)目交易洪流裹挾著走。

 

一份文件解決不了所有問題。筆者非常贊賞財(cái)金10號(hào)文對(duì)迷茫中的PPP規(guī)范發(fā)展指引方向的作用，然而不宜對(duì)10號(hào)文期待過高，避免陷入一輪輪“興奮-疑惑-失望-迷茫-興奮”的循環(huán)。能不能跳出循環(huán)，采取少量試點(diǎn)，汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，自頂向下進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，然后擴(kuò)大范圍推行，嚴(yán)密監(jiān)管，適時(shí)糾偏，方能行穩(wěn)致遠(yuǎn)。這才是我們心目中的PPP“香格里拉”。

 

04

 

在中國傳統(tǒng)的“龍?zhí)ь^”遇上“三八節(jié)”這樣一個(gè)“龍鳳呈祥”的日子，財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》財(cái)金（2019）10號(hào)文（下稱10號(hào)文）出臺(tái)，有人說是“春雷一聲震天響，來了救星共產(chǎn)黨”，是春天里的一場(chǎng)“及時(shí)雨”來的正是時(shí)候；有人說在早春二月春寒料峭的季節(jié)，這樣一個(gè)文件的出臺(tái)，對(duì)已經(jīng)收緊嚴(yán)管的PPP市場(chǎng)來講，無疑是雪上加霜，眾說紛紜，理解各異，可以說是“讓我歡喜讓我憂”。而朋友圈上眾多PPP專家從不同角度，不同層面對(duì)文件的解讀和理解也是“八仙過海各顯神通”，觀點(diǎn)因人而異，各不相同，感覺是“幾家歡喜幾家愁”。

縱觀文件本身，筆者認(rèn)為：首先，國家對(duì)于“牢牢把握推動(dòng)PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求”，即：“規(guī)范運(yùn)行、嚴(yán)格監(jiān)管、公開透明、誠信履約”的十六字方針實(shí)際上一直從未改變和動(dòng)搖過。這也是2014年我國推行PPP模式以來，從中央到財(cái)政部、國家發(fā)改委等各部門一直提倡和要求的。從國辦發(fā)（2015）42號(hào)、財(cái)金（2014）76號(hào)，尤其是（2017）92、（2018）54號(hào)等規(guī)范性文件來看，早都有相同或類似的規(guī)定了，只不過在實(shí)務(wù)中被很多人執(zhí)行偏離了，導(dǎo)致一些項(xiàng)目在規(guī)范的道路上越走越遠(yuǎn)，此次10號(hào)文的出臺(tái)，可以說是“警鐘長鳴”的進(jìn)一步重申開展推行PPP模式的“底線要求”，即“規(guī)范、嚴(yán)管、誠信、公開”。而且，針對(duì)有的地方政府假借PPP名義增加地方政府債務(wù)的行為，強(qiáng)調(diào)了嚴(yán)管的目的，是“防止政府支出責(zé)任過多、過重加大財(cái)政支出壓力，切實(shí)防控假借PPP名義增加地方政府隱性債務(wù)。”包括《意見》要求一切項(xiàng)目規(guī)范運(yùn)作的前提都要在防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的指導(dǎo)下，科學(xué)決策、嚴(yán)格入庫、全生命周期動(dòng)態(tài)管理、保障履約等。

其次，10號(hào)文對(duì)“規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施”要求提及的“規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件”其實(shí)也是PPP模式推行以來一直提倡和要求的。如：適用領(lǐng)域、合作期限、績效考核、項(xiàng)目資本金、合同簽約主體等等，從2014年以來財(cái)政部系列規(guī)范性文件都有所規(guī)定和要求。只不過在提倡規(guī)范嚴(yán)管和高質(zhì)量發(fā)展的“新時(shí)代”，對(duì)以上問題又提出了更加深刻細(xì)致的內(nèi)涵，尤其是對(duì)新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合幾點(diǎn)審慎要求，提出了更加嚴(yán)苛具體的標(biāo)準(zhǔn)和條件限制。筆者認(rèn)為，這些標(biāo)準(zhǔn)和條件對(duì)助推PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展無疑是值得稱道和肯定的，但對(duì)于地方政府實(shí)施和推薦PPP項(xiàng)目的影響還是較大的。

作為一個(gè)長期服務(wù)政府PPP項(xiàng)目的實(shí)務(wù)專家，我對(duì)10號(hào)文的理解和體會(huì)是“讀你的感覺像春天”，“春暖花開”時(shí)又夾雜“春寒料峭”。

我們看到10號(hào)文吹來的“春風(fēng)”和“利好：

1、明確了符合條件的PPP項(xiàng)目形成的政府支出屬于經(jīng)常性支出，并非隱性債務(wù)；

2、雖財(cái)政支出責(zé)任占比超過5%的地區(qū)，不得新上政府付費(fèi)項(xiàng)目，但未超過的地區(qū)，政府付費(fèi)類項(xiàng)目依然可以做；

3、關(guān)于資本金，約定了穿透層級(jí)，“項(xiàng)目資本金符合國家規(guī)定比例，項(xiàng)目公司股東以自有資金按時(shí)足額繳納資本金”；

4、平臺(tái)公司做社會(huì)資本不是禁止而是留了口子，只要不控制經(jīng)營就符合要求。

5、為污水、垃圾處理等類型的項(xiàng)目應(yīng)為政府付費(fèi)回報(bào)機(jī)制正名，該類項(xiàng)目有部分最終付費(fèi)來源于終端用戶；

6、規(guī)定“將新上政府付費(fèi)項(xiàng)目打捆、包裝為少量使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目內(nèi)容無實(shí)質(zhì)關(guān)聯(lián)、使用者付費(fèi)比例低于10%的，不予入庫”。但如果使用者付費(fèi)比例高于10%的，還是可以入庫的（相對(duì)于10號(hào)文下發(fā)前一些地方要求使用者付費(fèi)比例至少為20%的規(guī)定，已經(jīng)降低條件了）。

7、鼓勵(lì)民資和外資參與。

8、加大融資支持：在拓寬融資渠道（注入資本金、運(yùn)營補(bǔ)貼等方式）、項(xiàng)目資本金來源（保險(xiǎn)資金、中國PPP基金股）、盤活項(xiàng)目存量資（股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)交易、資產(chǎn)證券化等）豐富了社會(huì)資本進(jìn)入和退出渠道。

下面從政府PPP項(xiàng)目運(yùn)作的實(shí)務(wù)角度，結(jié)合10號(hào)文中關(guān)于“規(guī)范推進(jìn)PPP項(xiàng)目實(shí)施，加強(qiáng)項(xiàng)目規(guī)范管理”的要求，談?wù)剬?duì)財(cái)金（2019）10號(hào)文部分條款的理解。

一、關(guān)于實(shí)施規(guī)范的PPP項(xiàng)目，不得出現(xiàn)的行為：

（一）“政府方或政府方出資代表向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益的。通過簽訂陰陽合同，或由政府方或政府方出資代表為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等方式，由政府實(shí)際兜底項(xiàng)目投資建設(shè)運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的”。

理解：對(duì)于“政府不得向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金，不得承諾固定回報(bào)或保障最低收益，不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保、還款承諾”等有關(guān)禁止性規(guī)定，早在財(cái)金（2017）92號(hào)文，財(cái)金〔2018〕54號(hào)文等規(guī)范性文件中均有規(guī)定。但實(shí)務(wù)中確實(shí)存在有的政府出資方代表片面和狹隘地理解為該禁止性規(guī)定只是對(duì)政府方而非對(duì)政府出資方代表的約束，為此，實(shí)踐中就存在有的PPP項(xiàng)目政府出資方代表為項(xiàng)目公司擔(dān)保或承諾做低收益的違規(guī)現(xiàn)象。這顯然就與PPP模式的初衷和宗旨相違背，既然是社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營并承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)，那政府方對(duì)此顯然無需承擔(dān)任何風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任，作為政府授權(quán)的出資代表當(dāng)然也無此義務(wù)和責(zé)任。

此次10號(hào)文明確了“政府方或政府方出資代表”均不得為項(xiàng)目融資提供各種形式的擔(dān)保、還款承諾等，不得向社會(huì)資本回購?fù)顿Y本金、承諾固定回報(bào)或保障最低收益。該規(guī)定對(duì)各級(jí)作為政府出資方代表的平臺(tái)公司或國有企業(yè)在PPP項(xiàng)目的中的投融資行為顯然是作出了更為明確嚴(yán)厲的規(guī)定和要求，也不失為防范PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中可能形成的政府隱形債務(wù)的較好舉措。

（二）本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目的。

理解：對(duì)于本地融資平臺(tái)和國有企業(yè)作為社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的條件、層級(jí)和要求，實(shí)務(wù)中一直存在爭議，也確實(shí)有少數(shù)未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)通過下屬控制的子公司操作等方式，最終實(shí)質(zhì)上作為社會(huì)資本參與了本級(jí)政府的PPP項(xiàng)目的現(xiàn)象。

事實(shí)上，國務(wù)院、財(cái)政部系列規(guī)范性文件對(duì)此也早有明確要求：

國辦發(fā)（2015）42號(hào)：“對(duì)已經(jīng)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化運(yùn)營的（融資平臺(tái)公司），在其承擔(dān)的地方政府債務(wù)已納入政府財(cái)政預(yù)算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔(dān)地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目”；

財(cái)金（2014）113號(hào)：“本指南所稱社會(huì)資本是指已建立現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人，但不包括本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司及其他控股國有企業(yè)”；

財(cái)金（2014）156號(hào)：“本級(jí)人民政府下屬的政府融資平臺(tái)公司及其控股的其他國有企業(yè)（上市公司除外）不得作為社會(huì)資本方參與本級(jí)政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目”；

財(cái)辦金（2017）92號(hào)文：不得入庫情形包括“未按規(guī)定轉(zhuǎn)型的融資平臺(tái)公司作為社會(huì)資本方的”；

財(cái)金（2018）54號(hào)：“地方政府融資平臺(tái)公司不得作為社會(huì)資本方”。

筆者認(rèn)為，無論從維護(hù)招投標(biāo)市場(chǎng)公平競爭的角度還是防范政府隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度，這種現(xiàn)象都是應(yīng)該禁止和杜絕的，此次10號(hào)文的該條規(guī)定大大封鎖一些地方政府違規(guī)操作的空間，對(duì)推動(dòng)PPP項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展無疑會(huì)產(chǎn)生很大作用。。

二、關(guān)于規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)符合的條件：

（一）建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任；

理解：規(guī)范性文件首次明確對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期（項(xiàng)目產(chǎn)出）進(jìn)行績效考核的規(guī)定，是財(cái)辦金[2017]92號(hào)文嚴(yán)格新項(xiàng)目入庫標(biāo)準(zhǔn)的要求：“未建立按效付費(fèi)機(jī)制，包括項(xiàng)目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的”不予入庫。等于是規(guī)定了不對(duì)PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出進(jìn)行績效考核，實(shí)際上就是固化了政府財(cái)政支出責(zé)任的固定回報(bào)。

一直以來實(shí)務(wù)中關(guān)于項(xiàng)目建設(shè)期的績效考核基本沒有或就是將對(duì)項(xiàng)目的績效考核等同于對(duì)項(xiàng)目的履約管理考核，偏離了PPP項(xiàng)目績效考核“追求公共服務(wù)的質(zhì)量和效率”的目標(biāo)。但即使是對(duì)30%的建設(shè)成本考核，實(shí)務(wù)中很多的項(xiàng)目公司也是很抵觸和不能接受的。此次10號(hào)文對(duì)PPP項(xiàng)目按效付費(fèi)的掛鉤原則提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)：“完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤”，顯然已經(jīng)在PPP項(xiàng)目的付費(fèi)機(jī)制中，與建設(shè)成本或項(xiàng)目產(chǎn)出的掛鉤比例肯定不是30%而是100%了。

10號(hào)文同時(shí)還要求“不得通過降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”，筆者理解未來對(duì)PPP項(xiàng)目績效考核方案和指標(biāo)的制定，除要完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績效相掛鉤外，還要體現(xiàn)考核的規(guī)范性和科學(xué)性。現(xiàn)在PPP項(xiàng)目實(shí)務(wù)中績效考核方案或指標(biāo)普遍缺乏規(guī)范和科學(xué)的要求，體現(xiàn)在PPP項(xiàng)目合同中關(guān)于績效考核的條款和指標(biāo)等實(shí)操性較小，多數(shù)是10號(hào)文提及的考核標(biāo)準(zhǔn)低，考核過程和結(jié)果都流于形式。那么未來在PPP 項(xiàng)目實(shí)施過程中，如何提高績效考核方案尤其是考核指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性和可操作性，既要實(shí)現(xiàn)有效約束、又要實(shí)現(xiàn)有效激勵(lì)，又能實(shí)現(xiàn)保障公共服務(wù)的高效高質(zhì)供給的目標(biāo)，是每個(gè)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)和提供專業(yè)咨詢服務(wù)的第三方機(jī)構(gòu)應(yīng)認(rèn)真考慮和對(duì)待的重要問題。

（二）關(guān)于新上政府付費(fèi)項(xiàng)目原則上還應(yīng)符合以下審慎要求：

強(qiáng)化財(cái)政支出責(zé)任監(jiān)管。確保每一年度本級(jí)全部PPP項(xiàng)目從一般公共預(yù)算列支的財(cái)政支出責(zé)任，不超過當(dāng)年本級(jí)一般公共預(yù)算支出的10%。新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出。

理解：限制基金預(yù)算也算是10號(hào)文此次最大的熱點(diǎn)，新簽約項(xiàng)目不得從政府性基金預(yù)算安排PPP項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出”的新規(guī)，對(duì)很多的地方政府來說，無異于“一聲驚雷”，很多正在實(shí)施尚未簽約的PPP項(xiàng)目可能會(huì)“就此打住”無法再繼續(xù)推進(jìn)，對(duì)政府與社會(huì)資本雙方來說都有較大的損失。以下幾點(diǎn)共同探討：

1、“新簽約項(xiàng)目”的界定：是已在財(cái)政部綜合信息管理平臺(tái)上、還是已完成項(xiàng)目采購尚未簽訂合同，還是必須為已簽訂PPP合同的項(xiàng)目等？筆者認(rèn)為，最嚴(yán)格的要求也應(yīng)是以已完成項(xiàng)目采購為界，寬松的界定應(yīng)是已完成“兩評(píng)一案”準(zhǔn)備采購的PPP項(xiàng)目。因?yàn)?ldquo;兩評(píng)一案”的評(píng)審論證完成，意味著財(cái)承的確定和財(cái)評(píng)的通過，如果原有的基金預(yù)算方案不能采用，那么，已經(jīng)論證通過的“兩評(píng)一案”就要推倒重來，極有可能的結(jié)果是，已經(jīng)論證通過的所有的前期準(zhǔn)備工作都要推倒重來。希望盡快有“官宣”。

2、對(duì)地方政府來說，有無其他變通的解決路徑。

政府性基金預(yù)算不能再作為項(xiàng)目運(yùn)營補(bǔ)貼支出，是否就是“自古華山以一條路”，在此問題上地方政府是否還有其他可以變通的路徑可尋？值得思考和探索。

按照國辦發(fā)〔2014〕70號(hào)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財(cái)政存量資金工作的通知》“各級(jí)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金原則上按有關(guān)規(guī)定繼續(xù)?？顚Ｓ?。結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模較大的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用。每一項(xiàng)政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模一般不超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入的30%”。國發(fā)〔2015〕35號(hào)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》要求“加大政府性基金預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的力度。暫時(shí)保留在政府性基金預(yù)算管理的資金，與一般公共預(yù)算投向類似的，應(yīng)調(diào)入一般公共預(yù)算統(tǒng)籌使用，或制定統(tǒng)一的資金管理辦法，實(shí)行統(tǒng)一的資金分配方式。對(duì)政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)資金規(guī)模超過該項(xiàng)基金當(dāng)年收入30%的部分，應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金統(tǒng)籌使用。”以上規(guī)定對(duì)地方政府來說也許會(huì)有一些啟發(fā)。

10號(hào)文的出臺(tái)，就好像“忽如一夜春風(fēng)來，千樹萬樹梨花開”，但無論如何，PPP在中國遵循規(guī)范嚴(yán)管的基調(diào)和主旋律永遠(yuǎn)都糊會(huì)改變，作為一名戰(zhàn)斗在一線的PPP專業(yè)人士，我們也希望盡自己的一點(diǎn)微薄力量，為中國PPP真正實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展做出自己應(yīng)有的貢獻(xiàn)。