《中華人民共和國基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進(jìn)法》（下稱“《衛(wèi)健法》”）在歷經(jīng)了漫長的調(diào)研、起草、草案出臺及四次審議過程后，終于搶在2019年歲末“靴子落地”，12月28日由第十三屆全國人大常委會第十五次會議審議通過，并將于2020年6月1日起正式施行。繼11月12日新修訂的《健康保險(xiǎn)管理辦法》出臺，本年度收官之作《衛(wèi)健法》的頒布，無疑讓2019年成為中國衛(wèi)生健康立法史上具有里程碑意義的一年。沒有全民健康，就沒有全面小康，即將到來的2020年是全面建成小康社會和“十三五”規(guī)劃的決勝之年，健康中國亦走在路上，與你我同行。
自2017年12月22日《衛(wèi)健法（草案）》首次出臺以來，持續(xù)關(guān)注這部共和國衛(wèi)生健康領(lǐng)域的第一部基礎(chǔ)性、綜合性法律的立法進(jìn)程。在《衛(wèi)健法》正式發(fā)布的第一時(shí)間，我們奉獻(xiàn)此文，與各位探討、分享、解讀這部新法。
一、立法進(jìn)程回顧
在歷經(jīng)近三年的調(diào)研和起草后，2017年12月22日，《衛(wèi)健法（草案）》首次提交十二屆全國人大常委會第三十一次會議審議。此后，該法草案先后經(jīng)歷4次審議，3次征求社會公眾意見。我們對《衛(wèi)健法（草案）》歷次審議主要內(nèi)容和亮點(diǎn)梳理如下：
二、《衛(wèi)健法》主要內(nèi)容介紹
（一）條文結(jié)構(gòu)
《衛(wèi)健法》的立法目的主要體現(xiàn)在三個方面：
1、落實(shí)憲法關(guān)于國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、保護(hù)人民健康的規(guī)定；
2、引領(lǐng)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革和發(fā)展大局；
3、推動和保障健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施。
據(jù)此，《衛(wèi)健法》在條文結(jié)構(gòu)上分為總則、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥品供應(yīng)保障、健康促進(jìn)、資金保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，共十章110條。在明確“健康權(quán)是公民的基本權(quán)益、實(shí)施健康中國戰(zhàn)略、建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、推進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)實(shí)行分級診療”等基本制度的同時(shí)，又對社會辦醫(yī)、醫(yī)患糾紛、特種藥品需求等現(xiàn)實(shí)問題予以了明確回應(yīng)。
（二）重點(diǎn)內(nèi)容
1、全力推進(jìn)“強(qiáng)基層”
《衛(wèi)健法》分別從醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置、分級診療醫(yī)療服務(wù)下沉、醫(yī)療衛(wèi)生人才建設(shè)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)保障等四個方面對促進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。力推“強(qiáng)基層”的基本政策，回應(yīng)了健康中國戰(zhàn)略實(shí)施的立法目的。整個法律的著力點(diǎn)或亮點(diǎn)，一是保基本，二是強(qiáng)基層，三是促健康，四是促改革。[引用國家衛(wèi)生健康委員會法規(guī)司司長趙寧在新聞發(fā)布會上的解讀意見。]
2、明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則，對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的地位作出明確定位
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則；基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國家免費(fèi)提供；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平可及。
3、對社會力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)持鼓勵政策，但從嚴(yán)監(jiān)管并規(guī)范政府醫(yī)院與社會力量合作辦醫(yī)
一方面，《衛(wèi)健法》繼續(xù)重申“鼓勵社會力量依法舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的政策，明確規(guī)定社會力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)、重點(diǎn)專科建設(shè)、科研教學(xué)、等級評審、特定醫(yī)療技術(shù)準(zhǔn)入、醫(yī)療衛(wèi)生人員職稱評定等方面享有與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的權(quán)利。社會力量可以選擇設(shè)立非營利性或者營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。社會力量舉辦的非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)按照規(guī)定享受與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地、用水、用電、用氣、用熱等優(yōu)惠政策，并依法接受監(jiān)督管理。前述規(guī)定為《衛(wèi)健法》四審稿新增內(nèi)容，其與《衛(wèi)健法》關(guān)于“國家鼓勵政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社會力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”的規(guī)定相結(jié)合，表明了國家堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體，在保持非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公益性、獨(dú)立性的前提下，鼓勵社會資本發(fā)展非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本態(tài)度。
另一方面，《衛(wèi)健法》明確政府舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)“保基本”的職能定位，并強(qiáng)調(diào)政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公益性質(zhì)”，對政府醫(yī)院與社會資本合作進(jìn)行了嚴(yán)格限制和監(jiān)管，明確規(guī)定“政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得與其他組織投資設(shè)立非獨(dú)立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，不得與社會資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”（下稱“雙禁止”規(guī)定）。“雙禁止”規(guī)定在草案一審稿中便已出現(xiàn)，并在歷次修訂中予以保留到最后。該規(guī)定的施行，將對現(xiàn)有部分社會資本與政府醫(yī)院合作辦醫(yī)項(xiàng)目以及未來社會資本與公立醫(yī)院的合作模式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響（詳見后文分析）。
4、明確藥品供應(yīng)保障制度
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家建立健全藥品價(jià)格監(jiān)測體系，開展成本價(jià)格調(diào)查，加強(qiáng)藥品價(jià)格監(jiān)督檢查，依法查處價(jià)格壟斷、價(jià)格欺詐、不正當(dāng)競爭等違法行為，維護(hù)藥品價(jià)格秩序；國家加強(qiáng)藥品分類采購管理和指導(dǎo)。”其中，關(guān)于藥品分類采購的內(nèi)容在《衛(wèi)健法》二審稿中首次出現(xiàn)，結(jié)合國家藥品“兩票制”及“4+7”藥品帶量采購的相關(guān)政策規(guī)定，至此，國家已從不同的法律法規(guī)效力層級針對藥品采購制定了系統(tǒng)化的體系規(guī)范，由此結(jié)合《衛(wèi)健法》關(guān)于“基本藥物按照規(guī)定優(yōu)先納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄”的規(guī)定，可以窺見國家通過壓縮藥品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)利潤，緩解醫(yī)保壓力的深層次意圖。
5、建立立體化醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體系
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家建立健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督相結(jié)合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系。”這一規(guī)定打破了目前“醫(yī)”、“藥”兩線，主管部門各負(fù)其責(zé)的分治格局，引入了行業(yè)自律和社會監(jiān)督機(jī)制。原有監(jiān)管體制的弊端在長生疫苗等多起惡性事件中暴露無遺，但是多方監(jiān)管的體制也存在著職權(quán)重疊等諸多實(shí)操問題，如何解決這些問題還有待國家對于《衛(wèi)健法》配套制度與政策的制定與落實(shí)。
6、明確醫(yī)保支付范圍確定機(jī)制
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍由國務(wù)院醫(yī)療保障主管部門組織制定，并應(yīng)當(dāng)聽取國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門、中醫(yī)藥主管部門、藥品監(jiān)督管理部門、財(cái)政部門等的意見。”需要注意的是，在三審稿中，支付范圍是由國務(wù)院醫(yī)療保障主管部門會同衛(wèi)生健康、中醫(yī)藥、藥品、財(cái)政等主管部門進(jìn)行調(diào)整，正式稿將“會同”修改為“聽取意見”，這無疑強(qiáng)化了國家高層對于基本醫(yī)療保險(xiǎn)的管理職權(quán)。
7、立法明確并加強(qiáng)了對處理醫(yī)患關(guān)系、保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員的規(guī)定
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心、尊重醫(yī)療衛(wèi)生人員，維護(hù)良好安全的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序，共同構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系；醫(yī)療衛(wèi)生人員的人身安全、人格尊嚴(yán)不受侵犯，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。禁止任何組織或者個人威脅、危害醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全，侵犯醫(yī)療衛(wèi)生人員人格尊嚴(yán)。”相較歷次審議稿，正式稿就處理醫(yī)患關(guān)系、保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員進(jìn)行了更大篇幅的規(guī)定，明確了立法保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員合法權(quán)益的堅(jiān)決態(tài)度，為進(jìn)一步從民事、行政、刑事立法領(lǐng)域細(xì)化制度措施打下了堅(jiān)實(shí)的上位法基礎(chǔ)。結(jié)合《衛(wèi)健法》出臺前幾日北京民航總醫(yī)院急診科醫(yī)生被患者家屬惡性傷害致死事件引發(fā)的業(yè)界及輿論熱議，《衛(wèi)健法》的出臺和前述規(guī)定，對暴力傷醫(yī)作出及時(shí)回應(yīng)，可謂恰逢其時(shí)。
8、保護(hù)個人健康信息
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家保護(hù)公民個人健康信息，確保公民個人健康信息安全。任何組織或者個人不得非法收集、使用、加工、傳輸公民個人健康信息，不得非法買賣、提供或者公開公民個人健康信息。”同時(shí)《衛(wèi)健法》還規(guī)定了泄露個人健康信息的法律后果。《衛(wèi)健法》對于個人健康信息保護(hù)早在一審稿中便已初見端倪，這不僅是順應(yīng)我國個人信息保護(hù)立法的體現(xiàn)，亦是在“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”潮流下的必然舉措。從醫(yī)療大數(shù)據(jù)分析到商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)定制，再到智能化醫(yī)療診斷，均以個人健康信息為基礎(chǔ)。因此，個人健康信息是具有商業(yè)價(jià)值的信息，具有被侵害的可能性，需要立法層面予以特別保護(hù)。
三、《衛(wèi)健法》對社會辦醫(yī)的后續(xù)影響
《衛(wèi)健法》內(nèi)容全面廣泛，涉及了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的各個方面，勢必對我國醫(yī)藥生產(chǎn)、醫(yī)藥流通、醫(yī)療服務(wù)、健康養(yǎng)老等行業(yè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，我們在此重點(diǎn)就《衛(wèi)健法》有關(guān)社會辦醫(yī)相關(guān)規(guī)定，分析新法對社會辦醫(yī)及醫(yī)療行業(yè)的影響。
1、高端醫(yī)療、醫(yī)生集團(tuán)、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院或?qū)⒂瓉戆l(fā)展契機(jī)
《衛(wèi)健法》堅(jiān)持政府主導(dǎo)，在保基本、強(qiáng)基層、保障政府投入等方面作出了法律規(guī)范和制度建設(shè)，將公立醫(yī)院的責(zé)任嚴(yán)格限定在“基本醫(yī)療”范圍內(nèi)，將高端醫(yī)療市場留給了社會資本，這將為社會資本提供廣闊的發(fā)展空間。此外，《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“推動健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)、人工智能等的應(yīng)用發(fā)展…應(yīng)用信息技術(shù)開展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，構(gòu)建線上線下一體化醫(yī)療服務(wù)模式。”結(jié)合11月份發(fā)布的新修訂的《健康保險(xiǎn)管理辦法》，我們合理預(yù)見，前述立法將積極推動和助力社會資本投資高端醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院。
此外，《衛(wèi)健法》嚴(yán)控醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)算管理與藥品采購，公立醫(yī)院的收入將絕大部分通過以醫(yī)保為主體的保險(xiǎn)體系來獲得，且無論是全民醫(yī)保還是商業(yè)保險(xiǎn)體系，核心訴求都是控費(fèi)，作為差額撥款單位，國內(nèi)大多數(shù)醫(yī)院的收入很大一部分來自于對外合作和特需診療（特殊服務(wù)、特殊藥品、特殊療法），醫(yī)護(hù)人員的個人收入同樣也是如此。在此情況下，《衛(wèi)健法》規(guī)定：“國家推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，建立家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，與居民簽訂協(xié)議”，這將為醫(yī)生集團(tuán)的快速發(fā)展指明方向，同時(shí)依托《衛(wèi)健法》對于遠(yuǎn)程醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的支持，醫(yī)生集團(tuán)有望借助信息技術(shù)力量順勢而為、厚積薄發(fā)。此外，由于醫(yī)療服務(wù)價(jià)格體系的綜合調(diào)整，使得民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的薪酬和環(huán)境具有相對優(yōu)勢，進(jìn)而可能會引發(fā)醫(yī)療人才資源重新配置的變局，醫(yī)生集團(tuán)作為新興代表亦能收獲由此帶來的人才紅利。
2、社會資本與政府公立醫(yī)院的合作將面臨重新定位和調(diào)整
《衛(wèi)健法》出臺前，國家社會辦醫(yī)政策允許社會力量通過特需經(jīng)營、公建民營、民辦公助等模式，舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，未明令禁止社會資本與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作舉辦營利性機(jī)構(gòu)[2015年國務(wù)院公布的《關(guān)于促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》（下稱“《措施》”）規(guī)定支持社會力量通過特需經(jīng)營、公建民營、民辦公助等模式，舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，未明令禁止社會資本與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作舉辦營利性機(jī)構(gòu)。]。社會辦醫(yī)實(shí)踐中，社會資本通過與政府醫(yī)院合資設(shè)立新院區(qū)或通過合作項(xiàng)目設(shè)立分院并不鮮見；“一址兩院”模式[政府醫(yī)院以其部分“存量資產(chǎn)”與社會資本合作，在原政府醫(yī)院所在地成立營利性醫(yī)院，出現(xiàn)在同一院區(qū)“非營利性醫(yī)院”與“營利性醫(yī)院”并存的模式。]、“IOT”模式[社會資本通過與政府醫(yī)院、政府簽署經(jīng)營權(quán)管理協(xié)議、委托管理協(xié)議、合作協(xié)議等形式，約定政府醫(yī)院在一定條件和期限內(nèi)，將醫(yī)院的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)授予社會資本的交易模式。]也是社會資本比較常用的與政府醫(yī)院合作模式。《衛(wèi)健法》“雙禁止”規(guī)定實(shí)施后，社會資本與政府醫(yī)院如采取前述“一址兩院”模式、合資設(shè)立新院區(qū)或通過合作項(xiàng)目設(shè)立分院模式（典型如2016年“魏則西事件”、2017年“寧夏軍區(qū)總院事件”）將為《衛(wèi)健法》所禁止；“IOT”模式雖未改變政府醫(yī)院的非營利性性質(zhì)，但是在《衛(wèi)健法》強(qiáng)調(diào)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)的政策背景下，以提供“醫(yī)院管理服務(wù)”收取醫(yī)院管理費(fèi)的方式，是否符合國家的醫(yī)改政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，是否存在被認(rèn)定為“變相分紅”的風(fēng)險(xiǎn)或可能性，有待后續(xù)政策立法進(jìn)一步明確。
此外，《衛(wèi)健法》出臺前，國家政策及法律并未明確限制社會資本通過將非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)改制為營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的方式投資政府醫(yī)院，隨著《衛(wèi)健法》的出臺，我們預(yù)計(jì)改制模式在堅(jiān)持政府醫(yī)院公益性的法律及監(jiān)管政策導(dǎo)向下，將“保基本”的非營利性政府醫(yī)院改制為營利性醫(yī)院，無疑將難以付諸實(shí)施。
《衛(wèi)健法》將于2020年6月1日起施行，對于新法施行前過渡期存在的與新法不一致問題如何規(guī)范、處理，是社會資本普遍關(guān)注的問題，這些問題還有待后續(xù)相關(guān)配套政策或?qū)嵅僦改嫌枰悦鞔_。
3、新法助力中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，堅(jiān)持中西醫(yī)并重、傳承與創(chuàng)新相結(jié)合，發(fā)揮中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)中的獨(dú)特作用。”此外，根據(jù)《衛(wèi)健法》相關(guān)規(guī)定，國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)由中醫(yī)藥主管部門參與確定，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍也應(yīng)當(dāng)聽取中醫(yī)藥主管部門的意見。近年來，中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展暴露出諸多問題，例如治理體系有待健全、人才建設(shè)薄弱、中藥材質(zhì)量良莠不齊、中醫(yī)藥傳承不足、創(chuàng)新不夠等，《衛(wèi)健法》的出臺無疑為中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展打下了一劑強(qiáng)心針。
2019年10月25日，習(xí)近平總書記明確提出要遵循中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，傳承精華，守正創(chuàng)新，加快推進(jìn)中醫(yī)藥現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，堅(jiān)持中西醫(yī)并重，推動中醫(yī)藥和西醫(yī)藥相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動中醫(yī)藥事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。不到24小時(shí)，國務(wù)院就于10月26日發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》，要求把中醫(yī)藥工作擺在更加突出的位置，迫切需要深入實(shí)施《中醫(yī)藥法》，采取有效措施解決目前中醫(yī)藥工作中出現(xiàn)的問題，更高效地對中醫(yī)藥進(jìn)行利用，服務(wù)于民。
由此可見，《衛(wèi)健法》對于中醫(yī)藥的支持是具有政策立法延續(xù)性的，也是對最高層發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的貫徹落實(shí)，“中西醫(yī)并重”政策對中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)及投資都是重大利好。而這個有利于中醫(yī)藥發(fā)展的政策立法，與此前國務(wù)院印發(fā)的《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》再次呼應(yīng)，《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》提出到2020年，實(shí)現(xiàn)人人基本享有中醫(yī)藥服務(wù)，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)重要支柱之一。可以預(yù)見，連續(xù)獲得政策加持的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，有著廣闊的投資前景。
四、結(jié)語
《衛(wèi)健法》的出臺，標(biāo)志著以“健康中國戰(zhàn)略”為頂層設(shè)計(jì)，以《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》為行動綱領(lǐng)，以“健康中國行動”為推進(jìn)抓手的國民健康保護(hù)體系全面形成。健康中國，應(yīng)該由每一個健康的中國人組成，其中既包括醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)藥健康等行業(yè)從業(yè)人員及法律、信息技術(shù)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，亦包括每一位普通的老百姓。每個人養(yǎng)成健康的生活方式，得到全面的健康法治體系護(hù)佑，才能提升我們這個社會的健康水準(zhǔn)，才能支撐起朝氣蓬勃的健康中國，才能在實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)下攻堅(jiān)克難。
二、《衛(wèi)健法》主要內(nèi)容介紹
（一）條文結(jié)構(gòu)
《衛(wèi)健法》的立法目的主要體現(xiàn)在三個方面：
1、落實(shí)憲法關(guān)于國家發(fā)展醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)、保護(hù)人民健康的規(guī)定；
2、引領(lǐng)醫(yī)藥衛(wèi)生事業(yè)改革和發(fā)展大局；
3、推動和保障健康中國戰(zhàn)略的實(shí)施。
據(jù)此，《衛(wèi)健法》在條文結(jié)構(gòu)上分為總則、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、醫(yī)療衛(wèi)生人員、藥品供應(yīng)保障、健康促進(jìn)、資金保障、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則，共十章110條。在明確“健康權(quán)是公民的基本權(quán)益、實(shí)施健康中國戰(zhàn)略、建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度、推進(jìn)基本醫(yī)療服務(wù)實(shí)行分級診療”等基本制度的同時(shí)，又對社會辦醫(yī)、醫(yī)患糾紛、特種藥品需求等現(xiàn)實(shí)問題予以了明確回應(yīng)。
（二）重點(diǎn)內(nèi)容
1、全力推進(jìn)“強(qiáng)基層”
《衛(wèi)健法》分別從醫(yī)療機(jī)構(gòu)配置、分級診療醫(yī)療服務(wù)下沉、醫(yī)療衛(wèi)生人才建設(shè)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)保障等四個方面對促進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定。力推“強(qiáng)基層”的基本政策，回應(yīng)了健康中國戰(zhàn)略實(shí)施的立法目的。整個法律的著力點(diǎn)或亮點(diǎn)，一是保基本，二是強(qiáng)基層，三是促健康，四是促改革。[引用國家衛(wèi)生健康委員會法規(guī)司司長趙寧在新聞發(fā)布會上的解讀意見。]
2、明確醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則，對非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)與營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)在醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系的地位作出明確定位
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性原則；基本公共衛(wèi)生服務(wù)由國家免費(fèi)提供；醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體、營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充。政府舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，在基本醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，保障基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)公平可及。
3、對社會力量舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)繼續(xù)持鼓勵政策，但從嚴(yán)監(jiān)管并規(guī)范政府醫(yī)院與社會力量合作辦醫(yī)
一方面，《衛(wèi)健法》繼續(xù)重申“鼓勵社會力量依法舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)”的政策，明確規(guī)定社會力量舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)在基本醫(yī)療保險(xiǎn)定點(diǎn)、重點(diǎn)專科建設(shè)、科研教學(xué)、等級評審、特定醫(yī)療技術(shù)準(zhǔn)入、醫(yī)療衛(wèi)生人員職稱評定等方面享有與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的權(quán)利。社會力量可以選擇設(shè)立非營利性或者營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)。社會力量舉辦的非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)按照規(guī)定享受與政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)同等的稅收、財(cái)政補(bǔ)助、用地、用水、用電、用氣、用熱等優(yōu)惠政策，并依法接受監(jiān)督管理。前述規(guī)定為《衛(wèi)健法》四審稿新增內(nèi)容，其與《衛(wèi)健法》關(guān)于“國家鼓勵政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與社會力量合作舉辦非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”的規(guī)定相結(jié)合，表明了國家堅(jiān)持以非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)為主體，在保持非營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)公益性、獨(dú)立性的前提下，鼓勵社會資本發(fā)展非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的基本態(tài)度。
另一方面，《衛(wèi)健法》明確政府舉辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)“保基本”的職能定位，并強(qiáng)調(diào)政府舉辦的醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公益性質(zhì)”，對政府醫(yī)院與社會資本合作進(jìn)行了嚴(yán)格限制和監(jiān)管，明確規(guī)定“政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)不得與其他組織投資設(shè)立非獨(dú)立法人資格的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，不得與社會資本合作舉辦營利性醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)”（下稱“雙禁止”規(guī)定）。“雙禁止”規(guī)定在草案一審稿中便已出現(xiàn)，并在歷次修訂中予以保留到最后。該規(guī)定的施行，將對現(xiàn)有部分社會資本與政府醫(yī)院合作辦醫(yī)項(xiàng)目以及未來社會資本與公立醫(yī)院的合作模式產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響（詳見后文分析）。
4、明確藥品供應(yīng)保障制度
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家建立健全藥品價(jià)格監(jiān)測體系，開展成本價(jià)格調(diào)查，加強(qiáng)藥品價(jià)格監(jiān)督檢查，依法查處價(jià)格壟斷、價(jià)格欺詐、不正當(dāng)競爭等違法行為，維護(hù)藥品價(jià)格秩序；國家加強(qiáng)藥品分類采購管理和指導(dǎo)。”其中，關(guān)于藥品分類采購的內(nèi)容在《衛(wèi)健法》二審稿中首次出現(xiàn)，結(jié)合國家藥品“兩票制”及“4+7”藥品帶量采購的相關(guān)政策規(guī)定，至此，國家已從不同的法律法規(guī)效力層級針對藥品采購制定了系統(tǒng)化的體系規(guī)范，由此結(jié)合《衛(wèi)健法》關(guān)于“基本藥物按照規(guī)定優(yōu)先納入基本醫(yī)療保險(xiǎn)藥品目錄”的規(guī)定，可以窺見國家通過壓縮藥品生產(chǎn)流通環(huán)節(jié)利潤，緩解醫(yī)保壓力的深層次意圖。
5、建立立體化醫(yī)療衛(wèi)生監(jiān)管體系
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家建立健全機(jī)構(gòu)自治、行業(yè)自律、政府監(jiān)管、社會監(jiān)督相結(jié)合的醫(yī)療衛(wèi)生綜合監(jiān)督管理體系。”這一規(guī)定打破了目前“醫(yī)”、“藥”兩線，主管部門各負(fù)其責(zé)的分治格局，引入了行業(yè)自律和社會監(jiān)督機(jī)制。原有監(jiān)管體制的弊端在長生疫苗等多起惡性事件中暴露無遺，但是多方監(jiān)管的體制也存在著職權(quán)重疊等諸多實(shí)操問題，如何解決這些問題還有待國家對于《衛(wèi)健法》配套制度與政策的制定與落實(shí)。
6、明確醫(yī)保支付范圍確定機(jī)制
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍由國務(wù)院醫(yī)療保障主管部門組織制定，并應(yīng)當(dāng)聽取國務(wù)院衛(wèi)生健康主管部門、中醫(yī)藥主管部門、藥品監(jiān)督管理部門、財(cái)政部門等的意見。”需要注意的是，在三審稿中，支付范圍是由國務(wù)院醫(yī)療保障主管部門會同衛(wèi)生健康、中醫(yī)藥、藥品、財(cái)政等主管部門進(jìn)行調(diào)整，正式稿將“會同”修改為“聽取意見”，這無疑強(qiáng)化了國家高層對于基本醫(yī)療保險(xiǎn)的管理職權(quán)。
7、立法明確并加強(qiáng)了對處理醫(yī)患關(guān)系、保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員的規(guī)定
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“全社會應(yīng)當(dāng)關(guān)心、尊重醫(yī)療衛(wèi)生人員，維護(hù)良好安全的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)秩序，共同構(gòu)建和諧醫(yī)患關(guān)系；醫(yī)療衛(wèi)生人員的人身安全、人格尊嚴(yán)不受侵犯，其合法權(quán)益受法律保護(hù)。禁止任何組織或者個人威脅、危害醫(yī)療衛(wèi)生人員人身安全，侵犯醫(yī)療衛(wèi)生人員人格尊嚴(yán)。”相較歷次審議稿，正式稿就處理醫(yī)患關(guān)系、保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員進(jìn)行了更大篇幅的規(guī)定，明確了立法保護(hù)醫(yī)療衛(wèi)生人員合法權(quán)益的堅(jiān)決態(tài)度，為進(jìn)一步從民事、行政、刑事立法領(lǐng)域細(xì)化制度措施打下了堅(jiān)實(shí)的上位法基礎(chǔ)。結(jié)合《衛(wèi)健法》出臺前幾日北京民航總醫(yī)院急診科醫(yī)生被患者家屬惡性傷害致死事件引發(fā)的業(yè)界及輿論熱議，《衛(wèi)健法》的出臺和前述規(guī)定，對暴力傷醫(yī)作出及時(shí)回應(yīng)，可謂恰逢其時(shí)。
8、保護(hù)個人健康信息
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家保護(hù)公民個人健康信息，確保公民個人健康信息安全。任何組織或者個人不得非法收集、使用、加工、傳輸公民個人健康信息，不得非法買賣、提供或者公開公民個人健康信息。”同時(shí)《衛(wèi)健法》還規(guī)定了泄露個人健康信息的法律后果。《衛(wèi)健法》對于個人健康信息保護(hù)早在一審稿中便已初見端倪，這不僅是順應(yīng)我國個人信息保護(hù)立法的體現(xiàn)，亦是在“互聯(lián)網(wǎng)+醫(yī)療”潮流下的必然舉措。從醫(yī)療大數(shù)據(jù)分析到商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)定制，再到智能化醫(yī)療診斷，均以個人健康信息為基礎(chǔ)。因此，個人健康信息是具有商業(yè)價(jià)值的信息，具有被侵害的可能性，需要立法層面予以特別保護(hù)。
三、《衛(wèi)健法》對社會辦醫(yī)的后續(xù)影響
《衛(wèi)健法》內(nèi)容全面廣泛，涉及了醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的各個方面，勢必對我國醫(yī)藥生產(chǎn)、醫(yī)藥流通、醫(yī)療服務(wù)、健康養(yǎng)老等行業(yè)產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響，我們在此重點(diǎn)就《衛(wèi)健法》有關(guān)社會辦醫(yī)相關(guān)規(guī)定，分析新法對社會辦醫(yī)及醫(yī)療行業(yè)的影響。
1、高端醫(yī)療、醫(yī)生集團(tuán)、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院或?qū)⒂瓉戆l(fā)展契機(jī)
《衛(wèi)健法》堅(jiān)持政府主導(dǎo)，在保基本、強(qiáng)基層、保障政府投入等方面作出了法律規(guī)范和制度建設(shè)，將公立醫(yī)院的責(zé)任嚴(yán)格限定在“基本醫(yī)療”范圍內(nèi)，將高端醫(yī)療市場留給了社會資本，這將為社會資本提供廣闊的發(fā)展空間。此外，《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“推動健康醫(yī)療大數(shù)據(jù)、人工智能等的應(yīng)用發(fā)展…應(yīng)用信息技術(shù)開展遠(yuǎn)程醫(yī)療服務(wù)，構(gòu)建線上線下一體化醫(yī)療服務(wù)模式。”結(jié)合11月份發(fā)布的新修訂的《健康保險(xiǎn)管理辦法》，我們合理預(yù)見，前述立法將積極推動和助力社會資本投資高端醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院。
此外，《衛(wèi)健法》嚴(yán)控醫(yī)療機(jī)構(gòu)預(yù)算管理與藥品采購，公立醫(yī)院的收入將絕大部分通過以醫(yī)保為主體的保險(xiǎn)體系來獲得，且無論是全民醫(yī)保還是商業(yè)保險(xiǎn)體系，核心訴求都是控費(fèi)，作為差額撥款單位，國內(nèi)大多數(shù)醫(yī)院的收入很大一部分來自于對外合作和特需診療（特殊服務(wù)、特殊藥品、特殊療法），醫(yī)護(hù)人員的個人收入同樣也是如此。在此情況下，《衛(wèi)健法》規(guī)定：“國家推進(jìn)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)實(shí)行家庭醫(yī)生簽約服務(wù)，建立家庭醫(yī)生服務(wù)團(tuán)隊(duì)，與居民簽訂協(xié)議”，這將為醫(yī)生集團(tuán)的快速發(fā)展指明方向，同時(shí)依托《衛(wèi)健法》對于遠(yuǎn)程醫(yī)療、互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)療的支持，醫(yī)生集團(tuán)有望借助信息技術(shù)力量順勢而為、厚積薄發(fā)。此外，由于醫(yī)療服務(wù)價(jià)格體系的綜合調(diào)整，使得民營醫(yī)療機(jī)構(gòu)的薪酬和環(huán)境具有相對優(yōu)勢，進(jìn)而可能會引發(fā)醫(yī)療人才資源重新配置的變局，醫(yī)生集團(tuán)作為新興代表亦能收獲由此帶來的人才紅利。
2、社會資本與政府公立醫(yī)院的合作將面臨重新定位和調(diào)整
《衛(wèi)健法》出臺前，國家社會辦醫(yī)政策允許社會力量通過特需經(jīng)營、公建民營、民辦公助等模式，舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，未明令禁止社會資本與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作舉辦營利性機(jī)構(gòu)[2015年國務(wù)院公布的《關(guān)于促進(jìn)社會辦醫(yī)加快發(fā)展的若干政策措施》（下稱“《措施》”）規(guī)定支持社會力量通過特需經(jīng)營、公建民營、民辦公助等模式，舉辦非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)，未明令禁止社會資本與公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)合作舉辦營利性機(jī)構(gòu)。]。社會辦醫(yī)實(shí)踐中，社會資本通過與政府醫(yī)院合資設(shè)立新院區(qū)或通過合作項(xiàng)目設(shè)立分院并不鮮見；“一址兩院”模式[政府醫(yī)院以其部分“存量資產(chǎn)”與社會資本合作，在原政府醫(yī)院所在地成立營利性醫(yī)院，出現(xiàn)在同一院區(qū)“非營利性醫(yī)院”與“營利性醫(yī)院”并存的模式。]、“IOT”模式[社會資本通過與政府醫(yī)院、政府簽署經(jīng)營權(quán)管理協(xié)議、委托管理協(xié)議、合作協(xié)議等形式，約定政府醫(yī)院在一定條件和期限內(nèi)，將醫(yī)院的整體或部分資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)和管理權(quán)授予社會資本的交易模式。]也是社會資本比較常用的與政府醫(yī)院合作模式。《衛(wèi)健法》“雙禁止”規(guī)定實(shí)施后，社會資本與政府醫(yī)院如采取前述“一址兩院”模式、合資設(shè)立新院區(qū)或通過合作項(xiàng)目設(shè)立分院模式（典型如2016年“魏則西事件”、2017年“寧夏軍區(qū)總院事件”）將為《衛(wèi)健法》所禁止；“IOT”模式雖未改變政府醫(yī)院的非營利性性質(zhì)，但是在《衛(wèi)健法》強(qiáng)調(diào)政府舉辦的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公益性質(zhì)的政策背景下，以提供“醫(yī)院管理服務(wù)”收取醫(yī)院管理費(fèi)的方式，是否符合國家的醫(yī)改政策和行業(yè)發(fā)展規(guī)律，是否存在被認(rèn)定為“變相分紅”的風(fēng)險(xiǎn)或可能性，有待后續(xù)政策立法進(jìn)一步明確。
此外，《衛(wèi)健法》出臺前，國家政策及法律并未明確限制社會資本通過將非營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)改制為營利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)的方式投資政府醫(yī)院，隨著《衛(wèi)健法》的出臺，我們預(yù)計(jì)改制模式在堅(jiān)持政府醫(yī)院公益性的法律及監(jiān)管政策導(dǎo)向下，將“保基本”的非營利性政府醫(yī)院改制為營利性醫(yī)院，無疑將難以付諸實(shí)施。
《衛(wèi)健法》將于2020年6月1日起施行，對于新法施行前過渡期存在的與新法不一致問題如何規(guī)范、處理，是社會資本普遍關(guān)注的問題，這些問題還有待后續(xù)相關(guān)配套政策或?qū)嵅僦改嫌枰悦鞔_。
3、新法助力中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展
《衛(wèi)健法》明確規(guī)定：“國家大力發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)，堅(jiān)持中西醫(yī)并重、傳承與創(chuàng)新相結(jié)合，發(fā)揮中醫(yī)藥在醫(yī)療衛(wèi)生與健康事業(yè)中的獨(dú)特作用。”此外，根據(jù)《衛(wèi)健法》相關(guān)規(guī)定，國家基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目應(yīng)由中醫(yī)藥主管部門參與確定，基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金支付范圍也應(yīng)當(dāng)聽取中醫(yī)藥主管部門的意見。近年來，中醫(yī)藥行業(yè)的發(fā)展暴露出諸多問題，例如治理體系有待健全、人才建設(shè)薄弱、中藥材質(zhì)量良莠不齊、中醫(yī)藥傳承不足、創(chuàng)新不夠等，《衛(wèi)健法》的出臺無疑為中醫(yī)藥行業(yè)發(fā)展打下了一劑強(qiáng)心針。
2019年10月25日，習(xí)近平總書記明確提出要遵循中醫(yī)藥發(fā)展規(guī)律，傳承精華，守正創(chuàng)新，加快推進(jìn)中醫(yī)藥現(xiàn)代化、產(chǎn)業(yè)化，堅(jiān)持中西醫(yī)并重，推動中醫(yī)藥和西醫(yī)藥相互補(bǔ)充、協(xié)調(diào)發(fā)展，推動中醫(yī)藥事業(yè)和產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。不到24小時(shí)，國務(wù)院就于10月26日發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)中醫(yī)藥傳承創(chuàng)新發(fā)展的意見》，要求把中醫(yī)藥工作擺在更加突出的位置，迫切需要深入實(shí)施《中醫(yī)藥法》，采取有效措施解決目前中醫(yī)藥工作中出現(xiàn)的問題，更高效地對中醫(yī)藥進(jìn)行利用，服務(wù)于民。
由此可見，《衛(wèi)健法》對于中醫(yī)藥的支持是具有政策立法延續(xù)性的，也是對最高層發(fā)展中醫(yī)藥事業(yè)的貫徹落實(shí)，“中西醫(yī)并重”政策對中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)及投資都是重大利好。而這個有利于中醫(yī)藥發(fā)展的政策立法，與此前國務(wù)院印發(fā)的《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》再次呼應(yīng)，《中醫(yī)藥發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2016-2030年)》提出到2020年，實(shí)現(xiàn)人人基本享有中醫(yī)藥服務(wù)，中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)成為國民經(jīng)濟(jì)重要支柱之一。可以預(yù)見，連續(xù)獲得政策加持的中醫(yī)藥產(chǎn)業(yè)，有著廣闊的投資前景。
四、結(jié)語
《衛(wèi)健法》的出臺，標(biāo)志著以“健康中國戰(zhàn)略”為頂層設(shè)計(jì)，以《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》為行動綱領(lǐng)，以“健康中國行動”為推進(jìn)抓手的國民健康保護(hù)體系全面形成。健康中國，應(yīng)該由每一個健康的中國人組成，其中既包括醫(yī)護(hù)人員、醫(yī)療衛(wèi)生醫(yī)藥健康等行業(yè)從業(yè)人員及法律、信息技術(shù)等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，亦包括每一位普通的老百姓。每個人養(yǎng)成健康的生活方式，得到全面的健康法治體系護(hù)佑，才能提升我們這個社會的健康水準(zhǔn)，才能支撐起朝氣蓬勃的健康中國，才能在實(shí)現(xiàn)全面小康的宏偉目標(biāo)下攻堅(jiān)克難。
