3月12日，國務院發(fā)布了《關于授權和委托用地審批權的決定》（國發(fā)〔2020〕4號），對土地管理制度進行了再次改革，賦予省級人民政府更大用地自主權。主要體現在兩個方面：1.將國務院可以授權的永久基本農田以外的農用地轉為建設用地審批事項授權各省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準；2.試點將永久基本農田轉為建設用地和國務院批準土地征收審批事項委托部分省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準。 首批試點省份為北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶，試點期限1年。
這標志地方政府終于擁有了與工作目標相匹配的用地權力，將推動新一輪城鎮(zhèn)化的開啟。特別是對首批試點省份，都面臨人口增長壓力用地矛盾突出的問題，這是一項重大利好政策。
為何用地政策的修訂會影響到城鎮(zhèn)化的進程？這就要從我國的用地政策說起。用地政策是城鎮(zhèn)化、基建項目中永遠繞不開的部分，也是地方建設的政策基石，向來是牽一發(fā)而動全身。
為了保障14億人的吃飯問題，保障糧食安全，我國制定了18億畝“耕地紅線”政策，在全國范圍內堅守耕地的數量、保護耕地的質量。在“三農”領域政策中，中央多次提到要“嚴守18億畝耕地紅線，全面落實永久基本農田特殊保護制度”，表示這一政策的不可動搖。
由于我國是以農業(yè)發(fā)展為根基，因此全國各地都擁有很大區(qū)域的耕地；大城市周邊也有很多土地被劃為了永久基本農田。但是，在地方發(fā)展的過程中，不可避免的遇到了城市擴張和永久基本農田保護的矛盾。
這一問題在沿海發(fā)達地區(qū)顯得尤為突出，為了解決城市用地的需求，沿海城市紛紛開始填海造地，向海洋要發(fā)展空間。但是，隨著我國環(huán)保制度的健全，海洋保護法規(guī)出臺，填海造陸開始被嚴格限制后，“用地難”問題再次顯現，并且在人口凈流入地區(qū)變的更為嚴重，極大的妨礙了區(qū)域的正常發(fā)展。
此后，我國開始進行用地政策的一系列改革；“耕地紅線”雖不能突破，但可以用更靈活的方式進行調整。此后，開始允許省內土地進行“占補平衡”，即將建設用地指標進行共享，在以省為單位保障耕地、建設用地總量不變的前提下，讓發(fā)達地區(qū)的建成區(qū)進行擴張，不適宜建設的地區(qū)通過替代大城市保有耕地、并獲得相應的補償，實現區(qū)域內的協(xié)同發(fā)展。
新一輪的用地政策，就是在既有用地平衡政策上進行再次升級。如今，開始允許地方政府在“耕地紅線”的基礎上擴大城市建成區(qū)的范圍，將農用地轉為建設用地；并且允許用地矛盾特別突出的北京、天津、上海、江蘇、浙江、安徽、廣東、重慶地區(qū)將永久基本農田轉為建設用地，緩解這些地區(qū)用地難的狀況，使城市布局能夠更合理、更貼合實際需求來發(fā)展。
因此，用地審批權的下放，是解決了地方政府“用地難”的瓶頸，使得有活力的發(fā)展區(qū)域可以盡快的開啟新一輪的城鎮(zhèn)化發(fā)展，并通過高質量的城鎮(zhèn)化來促進有效內需的釋放。同時，也使不適宜發(fā)展的生態(tài)屏障地區(qū)、農業(yè)牧業(yè)地區(qū)，能夠通過替代大城市來保有耕地面積、并獲得相應的補償，實現不同區(qū)域的協(xié)同發(fā)展。
新一輪的城鎮(zhèn)化會帶動大城市的房價進一步上漲嗎？實際上并不會，因為如今的城鎮(zhèn)化發(fā)展重心已不在大城市內部，而向城市群中的各個節(jié)點遷移。造成這一現象的主因，是我國的城市發(fā)展理念出現了重大的變化——不再單純依賴大城市發(fā)展，而以區(qū)域整體發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化為核心。中心城市獲得更多的新增建設用地，發(fā)展空間加大了，吸引人口的能力增強了。“土地新政”會強化“中心城市+都市圈+城市群”的“新型城鎮(zhèn)化”模式。
在經歷了二十年的高速城鎮(zhèn)化后，我國整體的城鎮(zhèn)化率已達到了60%，開始從粗放式的高速發(fā)展轉向有質量的精細化發(fā)展；發(fā)展的重點從單一的“點”，轉向區(qū)域性的“面”。自2018年開始，國家發(fā)改委陸續(xù)發(fā)布了長江中游城市群、關中平原城市群、成渝城市群等九個城市群規(guī)劃，開始強調區(qū)域整體發(fā)展。
城市群的發(fā)展理念是一種與過去完全不同的發(fā)展理念。得益于交通體系、信息技術的不斷發(fā)展，經濟發(fā)展受到的制約已大幅度縮小，高速、高鐵、軌道交通將若干個小城鎮(zhèn)、衛(wèi)星城與經濟發(fā)展核心串聯起來，使得城市群能夠實現區(qū)域整體發(fā)展、協(xié)同發(fā)展，在提高經濟發(fā)展、要素流動的前提下，還能夠提高居民生活質量，解決長期困擾著我們的“大城市病”。
因此，在用地政策松動后，發(fā)展重點將迅速向城市群發(fā)展的各個節(jié)點傾斜，使小城鎮(zhèn)地區(qū)打破長期以來的用地限制，極快的進行發(fā)展。也正是在這樣的發(fā)展理念下，近期我國將城際高速鐵路、城際軌道交通納入了“新基建”的范疇，通過新基建拉動新型城鎮(zhèn)化，帶動新一輪的經濟發(fā)展。
“城市群”的理念是美好的，但現在許多人依然愿意留在壓力極大的大城市工作、生活。這既有就業(yè)機會的限制，更為現實的是，不同地區(qū)的公共服務水平存在著巨大的差距。因此，在新型城鎮(zhèn)化的時代，不僅區(qū)域內經濟將實現高速發(fā)展，區(qū)域內的城鎮(zhèn)化水平與公共服務水平也將共同駛入快車道。
在過去的數十年中，我國長期存在著“城鄉(xiāng)二元制”，城市和農村的經濟、體制間存在著巨大的差異。隨著戶籍制度的改革，城鄉(xiāng)之間的壁壘被逐漸打破，但幾十年的差異使得城鄉(xiāng)間的公共服務水平依然是云泥之別。為了彌補這些歷史遺留問題，中央在2018年發(fā)布了《關于建立健全基本公共服務標準體系的指導意見》，并提出要逐漸實現城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
在新型城鎮(zhèn)化開啟，首先要補齊的就是小城鎮(zhèn)地區(qū)的基礎設施建設與公共服務水平，這是實現區(qū)域均衡發(fā)展的基礎。但是，小城鎮(zhèn)往往被農村所包圍，并受限于用地政策，無法向外發(fā)展，也沒有足夠的土地發(fā)展公共服務設施，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展陷入瓶頸。
如今，隨著用地政策的松動，用地指標不再是限制，小城鎮(zhèn)的基礎設施與公共服務建設即將隨之開啟，并將帶動新一輪高質量的城鎮(zhèn)化過程。隨著城市群中各個小城鎮(zhèn)節(jié)點的完善，區(qū)域內的城鎮(zhèn)化水平將很快再次提高；而人口的不斷流入也將為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供良好的發(fā)展基礎，促進城市群發(fā)展的正循環(huán)。
無論是傳統(tǒng)的“鐵公基”，還是熱鬧的“新基建”，通過投資拉動有效內需，推動經濟的高質量發(fā)展，是疫后恢復增長提振信心的重要手段，更是城鎮(zhèn)化長期發(fā)展的持續(xù)動力。此時的土地新政，破除了制約許多城市發(fā)展的瓶頸，同時也在財政上給予了地方政府更多閃轉騰挪的空間。在嚴控地方債務和減稅降費大背景下，地方政府面對城鎮(zhèn)化和改善民生的剛需，在財政上普遍捉襟見肘，不得不在10%的財政可承受能力紅線內探索開發(fā)性PPP模式，或是尋找其他資源補償型基礎設施投資落地路徑，筆者所在的明樹數據咨詢團隊就在多地協(xié)助地方政府，通過TOD或EOD等資源補償統(tǒng)籌謀劃的方式實現土地和產業(yè)增值的循環(huán)反哺，解決基礎設施投資的資金問題。新的土地政策，將極大的增加地方政府充分利用土地資源的能力，增強滿足城鎮(zhèn)化發(fā)展需求的財政實力。
在土地政策的不斷完善下，新型城鎮(zhèn)化的道路已經鋪平，通過新基建、帶動新型城鎮(zhèn)化、推動新經濟的高質量發(fā)展體系已經完成。在此背景下，新一輪基建周期的啟動已是箭在弦上；這一輪基建的投資規(guī)模，值得期待。
