2020年3月31日，財(cái)政部在《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引>的通知》（財(cái)金〔2020〕13號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“財(cái)金〔2020〕13號(hào)文”）中指出，制定《政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引》（以下簡(jiǎn)稱“《操作指引》”）的目的是規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目全生命周期績(jī)效管理工作，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，保障合作各方合法權(quán)益。那么，財(cái)金〔2020〕13號(hào)文出臺(tái)的背景是什么？《操作指引》規(guī)定的內(nèi)容都有哪些亮點(diǎn)？筆者結(jié)合自身從事PPP項(xiàng)目法律服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的規(guī)定進(jìn)行解析，以供PPP從業(yè)人士參考。
一、財(cái)金〔2020〕13號(hào)文出臺(tái)背景
從財(cái)政部于2014年9月23日下發(fā)《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金﹝2014﹞76號(hào)）算起，2020年是PPP模式在我國(guó)走過(guò)的第6個(gè)年頭。目前，越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目走完了前期流程（準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段），進(jìn)入執(zhí)行階段，還有一些PPP項(xiàng)目已經(jīng)建設(shè)竣工完成，開(kāi)始進(jìn)入了運(yùn)營(yíng)期。根據(jù)財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心公布于2020年3月31日公布的《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目管理庫(kù) 2020年2月報(bào)》，2014年以來(lái)，累計(jì)入庫(kù)項(xiàng)目9,459個(gè)、投資額14.4萬(wàn)億元；累計(jì)落地項(xiàng)目6,420個(gè)、投資額10.1萬(wàn)億元，落地率67.9%；累計(jì)開(kāi)工項(xiàng)目3,764個(gè)、投資額5.7萬(wàn)億元，開(kāi)工率58.6%。
依照財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)金〔2019〕10號(hào)）的規(guī)定，“建立完全與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制，不得通過(guò)降低考核標(biāo)準(zhǔn)等方式，提前鎖定、固化政府支出責(zé)任”是規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)滿足的條件之一。PPP項(xiàng)目績(jī)效管理、績(jī)效考核工作的重要性不言而喻。一方面，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是政府方衡量PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出是否符合預(yù)期、是否確實(shí)物有所值的重要方式；另一方面，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果直接影響到項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的付費(fèi)比例，關(guān)系到項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）的切身利益。然而，因缺乏系統(tǒng)性的頂層設(shè)計(jì)、對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)不夠全面、參與設(shè)計(jì)績(jī)效管理方案的第三方機(jī)構(gòu)水平參差不齊等原因，實(shí)踐中部分PPP項(xiàng)目績(jī)效管理開(kāi)展的效果差強(qiáng)人意，表現(xiàn)為績(jī)效管理的實(shí)施主體不明確（有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是實(shí)施機(jī)構(gòu)組織開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，有的則認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門(mén)牽頭組織）、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不全面、各評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重設(shè)置不合理、績(jī)效評(píng)價(jià)體系未覆蓋全生命周期、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不具有可操作性、績(jī)效評(píng)價(jià)方法單一等，最終造成PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式，變成“走馬觀花”式的績(jī)效評(píng)價(jià)，偏離了PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度設(shè)計(jì)的本意。
為解決PPP項(xiàng)目實(shí)踐中績(jī)效管理存在的不規(guī)范問(wèn)題，財(cái)政部辦公廳于2019年5月發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引（征求意見(jiàn)稿）》，征求各方意見(jiàn)。2020年3月31日，財(cái)政部出臺(tái)財(cái)金〔2020〕13號(hào)文，為PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作提供了較為詳細(xì)的操作指引，主要內(nèi)容包括：劃分實(shí)施機(jī)構(gòu)、行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)及項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）在績(jī)效管理工作中的職責(zé)，明確績(jī)效管理工作開(kāi)展的原則，規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)管理的編制要求，闡明PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控和PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展方式，強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)等。
二、財(cái)金〔2020〕13號(hào)文主要內(nèi)容解析
《操作指引》總共分為六章，共27個(gè)條文，并附有5份附件。本文從法律的角度對(duì)該《操作指引》的主要內(nèi)容解析如下：
（一）績(jī)效管理活動(dòng)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期
以往的PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中，通常認(rèn)為項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)只發(fā)生在建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期（執(zhí)行階段），在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段和移交階段則不涉及績(jī)效管理活動(dòng)，甚至有的PPP項(xiàng)目只在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后方才開(kāi)展績(jī)效管理、績(jī)效考核工作。《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）>的通知》（財(cái)金〔2014〕113號(hào)）關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施方案編制內(nèi)容的要求中，也沒(méi)有相關(guān)績(jī)效管理的內(nèi)容。從PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐來(lái)看，一些PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案并不包含績(jī)效管理、績(jī)效考核的內(nèi)容，在PPP項(xiàng)目合同中約定的績(jī)效考核方案、考核指標(biāo)也較為寬泛、模糊，不具有可操作性，往往在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期之后再與社會(huì)資本方開(kāi)展調(diào)整完善績(jī)效考核方案、考核指標(biāo)的工作。
《操作指引》第二條規(guī)定：“PPP項(xiàng)目績(jī)效管理是指在PPP項(xiàng)目全生命周期開(kāi)展的績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用等項(xiàng)目管理活動(dòng)。”按照該條規(guī)定，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期，這跟以往的PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐有很大的不同。根據(jù)《操作指引》第十一條的規(guī)定，績(jī)效管理活動(dòng)不僅僅在PPP項(xiàng)目執(zhí)行階段才發(fā)生，PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段以及移交完成后也會(huì)涉及績(jī)效管理活動(dòng)：在PPP項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施方案中應(yīng)當(dāng)編制總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系并充分征求相關(guān)部門(mén)、潛在社會(huì)資本等相關(guān)方面的意見(jiàn)；在PPP項(xiàng)目采購(gòu)階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可結(jié)合社會(huì)資本響應(yīng)及合同談判情況對(duì)績(jī)效指標(biāo)體系中非實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行合理調(diào)整；在PPP項(xiàng)目移交完成以后，財(cái)政部門(mén)應(yīng)會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制績(jī)效評(píng)價(jià)（即后評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系。
因此，在財(cái)金〔2020〕13號(hào)文出臺(tái)后，我們需要轉(zhuǎn)變以往“績(jī)效管理活動(dòng)只發(fā)生在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段”的觀念，將PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理活動(dòng)貫穿于PPP項(xiàng)目的全生命周期。對(duì)于新發(fā)起的PPP項(xiàng)目或正處于準(zhǔn)備階段、采購(gòu)階段的PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)需要在實(shí)施方案或PPP項(xiàng)目合同中補(bǔ)充完善有關(guān)項(xiàng)目總體績(jī)效目標(biāo)和績(jī)效指標(biāo)體系的內(nèi)容；對(duì)于已經(jīng)進(jìn)入執(zhí)行階段的PPP項(xiàng)目，實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司可以根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的規(guī)定內(nèi)容補(bǔ)充完善績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)體系。
（二）績(jī)效評(píng)價(jià)系PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的重要組成部分，但不是唯一。
以前的PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中，往往將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核簡(jiǎn)單地等同，甚至認(rèn)為根據(jù)考核評(píng)分表“打分”之后即完成績(jī)效管理工作，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目績(jī)效管理的質(zhì)量和效果不盡人意，難以對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）為PPP項(xiàng)目提供的服務(wù)做出客觀、準(zhǔn)確的評(píng)價(jià)。
按照《操作指引》第二條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目績(jī)效管理不僅指是績(jī)效評(píng)價(jià)及結(jié)果應(yīng)用，還包括績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)管理、績(jī)效監(jiān)控等，說(shuō)明這是一項(xiàng)系統(tǒng)性、全方位的管理活動(dòng)。這一規(guī)定內(nèi)容有利于轉(zhuǎn)變以往PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中“將PPP項(xiàng)目績(jī)效管理與績(jī)效評(píng)價(jià)、績(jī)效考核簡(jiǎn)單地等同”的理念。
（三）使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目同樣納入財(cái)金〔2020〕13號(hào)文規(guī)制范疇，但在一些具體條款內(nèi)容的適用上與政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目終究還是有一定差別。
長(zhǎng)期以來(lái)，使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目是否也要開(kāi)展績(jī)效考核在實(shí)踐中出現(xiàn)較大的爭(zhēng)議。《操作指引》第四條“本指引適用于所有PPP項(xiàng)目，包括政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助和使用者付費(fèi)項(xiàng)目”的規(guī)定，明確使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)要開(kāi)展績(jī)效管理活動(dòng)。需要注意的是，與《操作指引》（征求意見(jiàn)稿）相比，《操作指引》第四條的規(guī)定屬于新增條款，算是對(duì)實(shí)踐中使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目是否要開(kāi)展績(jī)效考核的爭(zhēng)議給出了回應(yīng)。
不過(guò)，因使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目由最終消費(fèi)用戶直接付費(fèi)購(gòu)買(mǎi)公共產(chǎn)品和服務(wù)，無(wú)需從政府財(cái)政預(yù)算安排運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出，其在一些具體條款內(nèi)容的適用上與政府付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目終究還是有一定差別。例如，根據(jù)《操作指引》第十三條的規(guī)定，編制政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助PPP項(xiàng)目年度支出預(yù)算時(shí)，應(yīng)將年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料一并報(bào)送財(cái)政部門(mén)審核，而使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目則是參照?qǐng)?zhí)行。筆者認(rèn)為，此處的“參照?qǐng)?zhí)行”并非是“可以執(zhí)行，也可以不執(zhí)行”，而是指使用者付費(fèi)PPP項(xiàng)目要結(jié)合自身的特點(diǎn)來(lái)執(zhí)行該條款。又如，依照《操作指引》第二十二條的規(guī)定，政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤；使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。可見(jiàn)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果對(duì)項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目付費(fèi)/收益的掛鉤程度，在政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目、使用者付費(fèi)項(xiàng)目是有所差異的。
（四）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文明確PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)的編制應(yīng)當(dāng)滿足“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值”的要求，并規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容，以糾正實(shí)踐中部分PPP項(xiàng)目設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)寬泛、模糊、不具有可操作性的情況。
《操作指引》第七條第一款規(guī)定：“PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)包括總體績(jī)效目標(biāo)和年度績(jī)效目標(biāo)。總體績(jī)效目標(biāo)是PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果；年度績(jī)效目標(biāo)是根據(jù)總體績(jī)效目標(biāo)和項(xiàng)目實(shí)際確定的具體年度預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，應(yīng)當(dāng)具體、可衡量、可實(shí)現(xiàn)。”鑒于總體績(jī)效目標(biāo)是衡量PPP項(xiàng)目在全生命周期內(nèi)預(yù)期達(dá)到的產(chǎn)出和效果，不易量化和具體，而年度績(jī)效目標(biāo)則能夠?qū)崿F(xiàn)具體、量化、可衡量的要求，故年度績(jī)效目標(biāo)編制的工作尤為重要。
《操作指引》第七條第二款對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制提出“指向明確、細(xì)化量化、合理可行、物有所值”的要求，有利于改變以往PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中出現(xiàn)的績(jī)效目標(biāo)寬泛、模糊、不具有可操作性的情況，當(dāng)然也對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)編制機(jī)構(gòu)的專業(yè)性提出了更高的要求。
根據(jù)《操作指引》第八條的規(guī)定，PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)應(yīng)包括預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果及項(xiàng)目管理等內(nèi)容。該條文還對(duì)前述概念做進(jìn)一步解釋說(shuō)明：預(yù)期產(chǎn)出是指項(xiàng)目在一定期限內(nèi)提供公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效等。預(yù)期效果是指項(xiàng)目可能對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)環(huán)境等帶來(lái)的影響情況，物有所值實(shí)現(xiàn)程度，可持續(xù)發(fā)展能力及各方滿意程度等。項(xiàng)目管理是指項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的預(yù)算、監(jiān)督、組織、財(cái)務(wù)、制度、檔案、信息公開(kāi)等管理情況。
根據(jù)上述條文的規(guī)定內(nèi)容可以看出，預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果是衡量PPP項(xiàng)目是否提供符合預(yù)期的公共服務(wù)、是否確實(shí)物有所值的重要標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目管理則是反映項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的管理情況。項(xiàng)目管理的水平會(huì)影響到項(xiàng)目預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)。
（五）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文闡明PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)的編制原則，并進(jìn)一步規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)成。
PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)通過(guò)“預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果”勾畫(huà)出PPP項(xiàng)目實(shí)施之后產(chǎn)出的藍(lán)圖，而PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)則是衡量“藍(lán)圖”走向“現(xiàn)實(shí)”的重要工具。PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)設(shè)定的科學(xué)性、合理性與否，將直接影響到衡量PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)完成程度的客觀性、準(zhǔn)確性。
《操作指引》第九條對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)編制的原則提出了要求，即應(yīng)當(dāng)按照系統(tǒng)性、重要性、相關(guān)性、可比性和經(jīng)濟(jì)性的原則，并結(jié)合預(yù)期產(chǎn)出、預(yù)期效果和項(xiàng)目管理等績(jī)效目標(biāo)細(xì)化量化后合理設(shè)定。《操作指引》第十條則規(guī)定了PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)體系由績(jī)效指標(biāo)、指標(biāo)解釋、指標(biāo)權(quán)重、數(shù)據(jù)來(lái)源、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)分方法構(gòu)成。
（六）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確，并對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整程序做出嚴(yán)格的限制，有利于保障PPP項(xiàng)目合作各方合法權(quán)益。
財(cái)政部在《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作合同管理工作的通知》（財(cái)金〔2014〕156號(hào)）的附件《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》中提出：“在按績(jī)效付費(fèi)的項(xiàng)目中，政府與項(xiàng)目公司通常會(huì)明確約定項(xiàng)目的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，并將政府付費(fèi)與項(xiàng)目公司的績(jī)效表現(xiàn)掛鉤，如果項(xiàng)目公司未能達(dá)到約定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，則會(huì)扣減相應(yīng)的付費(fèi)。”然而，實(shí)踐中，有些PPP項(xiàng)目未將績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)作為采購(gòu)的合同文本內(nèi)容，未在PPP項(xiàng)目合同中約定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，往往到了項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期之后才開(kāi)始著手制定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，政府方與社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）甚至就績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容產(chǎn)生分歧，給PPP項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)造成負(fù)面性影響。
《操作指引》第十一條規(guī)定PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系應(yīng)在項(xiàng)目合同中予以明確，并對(duì)執(zhí)行階段對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系進(jìn)行調(diào)整的程序做出嚴(yán)格的限制（調(diào)整的原因?yàn)橐蝽?xiàng)目實(shí)施內(nèi)容、相關(guān)政策、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生變化或突發(fā)事件、不可抗力等無(wú)法預(yù)見(jiàn)的重大變化影響績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，且應(yīng)當(dāng)由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本或項(xiàng)目公司進(jìn)行協(xié)商，經(jīng)財(cái)政部門(mén)及相關(guān)主管部門(mén)審核通過(guò)后報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)）。值得關(guān)注的一點(diǎn)是，《操作指引》全部條文中，僅將“在執(zhí)行階段調(diào)整PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的事項(xiàng)”明確規(guī)定需要報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，其他事項(xiàng)則不做要求（不要求報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)），可見(jiàn)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整程序之嚴(yán)格。這實(shí)質(zhì)上是將PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系作為采購(gòu)時(shí)的合同文本的內(nèi)容之一，并對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)體系的調(diào)整進(jìn)行嚴(yán)格限制，有利于穩(wěn)定項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）的合理預(yù)期，減少政府方與項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段就績(jī)效評(píng)價(jià)可能產(chǎn)生的分歧，保障項(xiàng)目參與各方的合法權(quán)益。
（七）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日常績(jī)效監(jiān)控。
“要確保PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)物有所值，績(jī)效監(jiān)控不可少。”《操作指引》第十四條、第十五條、第十六條對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控相關(guān)事項(xiàng)做出了嚴(yán)格要求：
第一，實(shí)施機(jī)構(gòu)定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）負(fù)責(zé)日常績(jī)效監(jiān)控。
第二，開(kāi)展績(jī)效監(jiān)控，要嚴(yán)格遵照國(guó)家規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目合同約定，按照科學(xué)規(guī)范、真實(shí)客觀、重點(diǎn)突出等原則。
第三，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，考慮績(jī)效評(píng)價(jià)和付費(fèi)時(shí)點(diǎn)，合理選擇監(jiān)控時(shí)間、設(shè)定監(jiān)控計(jì)劃，原則上每年至少開(kāi)展一次績(jī)效監(jiān)控。
第四，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）要定期報(bào)送監(jiān)控結(jié)果。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)照績(jī)效監(jiān)控目標(biāo)，查找項(xiàng)目績(jī)效運(yùn)行偏差，分析偏差原因，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際，提出實(shí)施糾偏的路徑和方法，并做好信息記錄。
第五，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)績(jī)效監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的偏差情況及時(shí)向項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）和相關(guān)部門(mén)反饋，并督促其糾偏；偏差原因涉及自身的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)及時(shí)糾偏；偏差較大的，應(yīng)撰寫(xiě)《績(jī)效監(jiān)控報(bào)告》報(bào)送相關(guān)主管部門(mén)和財(cái)政部門(mén)。
（八）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展頻次提出了指引，有利于改變以往PPP項(xiàng)目實(shí)踐中績(jī)效評(píng)價(jià)開(kāi)展頻次不合理、與項(xiàng)目付費(fèi)時(shí)點(diǎn)未有效銜接的情況。
因缺乏頂層設(shè)計(jì)的指引，以往PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的績(jī)效評(píng)價(jià)設(shè)定出現(xiàn)開(kāi)展頻次不合理（頻次過(guò)多或者過(guò)少）、與項(xiàng)目付費(fèi)時(shí)點(diǎn)未有效銜接的情況（付費(fèi)時(shí)間已經(jīng)屆至，但績(jī)效評(píng)價(jià)未開(kāi)展、評(píng)價(jià)結(jié)果未做出），造成績(jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)展效果不如預(yù)期。《操作指引》第十八條第（二）項(xiàng)規(guī)定：“結(jié)合PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及按效付費(fèi)的需要確定績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)。原則上項(xiàng)目建設(shè)期應(yīng)結(jié)合竣工驗(yàn)收開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，分期建設(shè)的項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)結(jié)合各期子項(xiàng)目竣工驗(yàn)收開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)；項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期每年度應(yīng)至少開(kāi)展一次績(jī)效評(píng)價(jià)，每3-5年應(yīng)結(jié)合年度績(jī)效評(píng)價(jià)情況對(duì)項(xiàng)目開(kāi)展中期評(píng)估；移交完成后應(yīng)開(kāi)展一次后評(píng)價(jià)。”根據(jù)這一規(guī)定，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)點(diǎn)的時(shí)間應(yīng)當(dāng)要與PPP項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度及按效付費(fèi)的時(shí)間銜接，有利于解決PPP項(xiàng)目實(shí)踐中的“付費(fèi)時(shí)間已經(jīng)屆至，但績(jī)效評(píng)價(jià)未開(kāi)展、評(píng)價(jià)結(jié)果未做出”的問(wèn)題，同時(shí)也對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)、中期評(píng)估的開(kāi)展頻次給出了明確的指引。
（九）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文明確PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果是按效付費(fèi)、落實(shí)整改、監(jiān)督問(wèn)責(zé)的重要依據(jù)，有利于將PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)“動(dòng)真格”的考核。
《操作指引》第二十二條的規(guī)定，明確績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的功能作用。首先，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)作為按效付費(fèi)的依據(jù)：政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目，政府承擔(dān)的年度運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼支出應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果完全掛鉤；使用者付費(fèi)項(xiàng)目，項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）獲得的項(xiàng)目收益應(yīng)與當(dāng)年項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤。其次，對(duì)于績(jī)效評(píng)價(jià)中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目存在的問(wèn)題，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）或其他相關(guān)部門(mén)應(yīng)根據(jù)相關(guān)問(wèn)題與己方的關(guān)聯(lián)性，及時(shí)開(kāi)展整改工作。最后，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)納入其工作考核范疇。
《操作指引》第二十二條進(jìn)一步要求將PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處、發(fā)揮績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的作用，即績(jī)效評(píng)價(jià)要“動(dòng)真格”，忌“走馬觀花”，真正貫徹“按效付費(fèi)”的原則。
（十）財(cái)金〔2020〕13號(hào)文還劃分項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)以及項(xiàng)目公司（社會(huì)資本）在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)中的職責(zé)，明確主體責(zé)任，為推進(jìn)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的全面落實(shí)提供組織保障。
PPP項(xiàng)目運(yùn)作實(shí)踐中，對(duì)于開(kāi)展績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任主體歷來(lái)存在爭(zhēng)議，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由實(shí)施機(jī)構(gòu)作為責(zé)任主體，有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)是財(cái)政部門(mén)來(lái)主導(dǎo)績(jī)效管理、績(jī)效評(píng)價(jià)的工作，還有的PPP項(xiàng)目甚至委托政府方出資代表來(lái)開(kāi)展PPP績(jī)效評(píng)價(jià)工作。因績(jī)效評(píng)價(jià)的責(zé)任主體劃分不明確，容易造成各部門(mén)之間互相推諉，影響PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的質(zhì)量。不過(guò)，在財(cái)金〔2020〕13號(hào)文施行之后，各部門(mén)的職責(zé)將進(jìn)一步得到明確。根據(jù)《操作指引》的相關(guān)規(guī)定，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、財(cái)政部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)以及社會(huì)資本（或項(xiàng)目公司）在PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)中的職責(zé)劃分如下：
1.實(shí)施機(jī)構(gòu)“一馬當(dāng)先”。依照財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)承擔(dān)開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的大部分職責(zé)，包括負(fù)責(zé)編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)、定期開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)控、組織實(shí)施績(jī)效評(píng)價(jià)、落實(shí)整改等職責(zé)。鑒于PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)具有專業(yè)性，財(cái)金〔2020〕13號(hào)文還規(guī)定必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)提供協(xié)助。
2.PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)開(kāi)展過(guò)程中，監(jiān)督的角色不可少，財(cái)金〔2020〕13號(hào)文規(guī)定財(cái)政部門(mén)履行監(jiān)督PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的職責(zé)。依照財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的規(guī)定，財(cái)政部門(mén)主要承擔(dān)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理制度建設(shè)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)及再評(píng)價(jià)、后評(píng)價(jià)工作，負(fù)責(zé)審核項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，審核實(shí)施機(jī)構(gòu)提交的年度績(jī)效目標(biāo)和指標(biāo)連同編制的預(yù)算申報(bào)材料，會(huì)同有關(guān)部門(mén)編制績(jī)效評(píng)價(jià)（即后評(píng)價(jià)）指標(biāo)體系，復(fù)核PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告等。
3.行業(yè)主管部門(mén)發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作。作為行業(yè)主管部門(mén)，往往對(duì)其主管的行業(yè)較為熟悉，故財(cái)金〔2020〕13號(hào)文賦予行業(yè)主管部門(mén)指導(dǎo)實(shí)施機(jī)構(gòu)開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的職責(zé)，具體包括：審核項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)編制的PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)，與財(cái)政部門(mén)、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)等在項(xiàng)目移交完成后開(kāi)展PPP項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，復(fù)核PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告，建立健全本行業(yè)、本領(lǐng)域核心績(jī)效指標(biāo)體系，明確績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)等。
4.社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）在PPP績(jī)效管理活動(dòng)中主要承擔(dān)提供意見(jiàn)、做好配合PPP項(xiàng)目績(jī)效管理活動(dòng)的角色。根據(jù)財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的規(guī)定，社會(huì)資本（項(xiàng)目公司）可以在項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)在準(zhǔn)備階段編制PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)與績(jī)效指標(biāo)提供意見(jiàn)，并應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目日常的績(jī)效監(jiān)控，做好項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)、移交等工作的日常管理和信息記錄；積極配合開(kāi)展PPP項(xiàng)目績(jī)效管理工作。
2017年11月16日，《財(cái)政部辦公廳關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）明確“無(wú)運(yùn)營(yíng)內(nèi)容的PPP項(xiàng)目”不得入庫(kù)。2017年11月以來(lái)，經(jīng)過(guò)一輪又一輪的合規(guī)整改，“無(wú)運(yùn)營(yíng)，不PPP”早已成為PPP項(xiàng)目運(yùn)作的基本規(guī)范要求。然而，隨著越來(lái)越多的PPP項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)“走馬觀花”、“未動(dòng)真格”的問(wèn)題在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中也開(kāi)始顯現(xiàn)，“假考核”影響PPP項(xiàng)目的產(chǎn)出效果，甚至還會(huì)潛移默化地固化政府方的支出責(zé)任，給PPP項(xiàng)目的實(shí)施帶來(lái)不小的潛在風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)金〔2020〕13號(hào)文施行之后，將有利于解決當(dāng)前部分PPP項(xiàng)目存在的“績(jī)效評(píng)價(jià)流于形式”的問(wèn)題，全面績(jī)效評(píng)價(jià)當(dāng)成為PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主基調(diào)。若全國(guó)各PPP項(xiàng)目均能夠嚴(yán)格按照財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的相關(guān)規(guī)定開(kāi)展績(jī)效管理，相信在不遠(yuǎn)的未來(lái)，“無(wú)績(jī)效管理，不PPP”將成為PPP項(xiàng)目運(yùn)作的基本共識(shí)，有運(yùn)營(yíng)、有績(jī)效成為PPP項(xiàng)目最顯著的特征。
