8月13日，國鐵集團(tuán)發(fā)布《新時代交通強(qiáng)國鐵路先行規(guī)劃綱要》（以下簡稱：《規(guī)劃綱要》）提出到2035年，全國鐵路網(wǎng)達(dá)到20萬公里左右，其中高鐵7萬公里左右。本文認(rèn)為把高速鐵路網(wǎng)規(guī)模擴(kuò)大到7萬公里不利于建設(shè)交通強(qiáng)國，且與2016年7月國務(wù)院批準(zhǔn)的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》相沖突。
《規(guī)劃綱要》與《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》相沖突且超越事權(quán)
2016年7月，由國家發(fā)改委、交通運(yùn)輸部、中國鐵路總公司共同發(fā)布了由國務(wù)院辦公會通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，規(guī)劃目標(biāo)是2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到15萬公里，其中高速鐵路3萬公里；2030年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到20萬公里左右，其中高速鐵路4.5萬左右。
目前的情況是，截至2019年7月全國鐵路路網(wǎng)規(guī)模僅達(dá)到14.14萬公里，其中高鐵3.6萬公里。2020年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到15萬公里的規(guī)劃目標(biāo)已經(jīng)無法完成，其中高速鐵路的規(guī)劃目標(biāo)超額完成，而建12萬公里普通鐵路的規(guī)劃目標(biāo)，差1.46萬公里沒有完成。
按照國務(wù)院辦公會通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》，2030年中國鐵路的路網(wǎng)結(jié)構(gòu)是77.5%為普速鐵路，22.5%為高速鐵路。而《規(guī)劃綱要》把鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)變更為65%為普速鐵路，35%為高速鐵路。按照《規(guī)劃綱要》2035年普速鐵路的路網(wǎng)規(guī)模為13萬公里，只需再建2.46萬高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路，但要再建3.4萬公里高鐵。未來15年，每年高鐵的新建里程要超過高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路。這是對鐵路路網(wǎng)結(jié)構(gòu)的重大調(diào)整，其理由何在是需要說明的。
《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》提出2030年鐵路網(wǎng)規(guī)模達(dá)到20萬公里左右，而《規(guī)劃綱要》提出到2035年全國鐵路網(wǎng)20萬公里左右。這是對《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》2030年路網(wǎng)規(guī)模規(guī)劃目標(biāo)的重大調(diào)整，其理由何在是需要說明的。
鑒于國鐵集團(tuán)新發(fā)布的《規(guī)劃綱要》與2016年國務(wù)院通過的《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》存在重大差異，且對變更的原因并沒有進(jìn)行說明，那么，各省市在制訂十四五規(guī)劃時，應(yīng)以《中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃》為準(zhǔn)，還是以《規(guī)劃綱要》為準(zhǔn)？這會引起不必要的混亂？
國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃是政府事權(quán)。因為國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃涉及與其他交通方式的關(guān)系，涉及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，涉及財政、土地等各種資源投入，鐵路項目建設(shè)投資動輒上百億、上千億，涉及國家資源配置的重大問題，關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局。因而，國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃不能由企業(yè)制訂和發(fā)布。在鐵路實行政企分開改革后，鐵路運(yùn)輸企業(yè)沒有制訂和發(fā)布國家鐵路路網(wǎng)規(guī)劃的事權(quán)。國鐵集團(tuán)成立時有明確規(guī)定：“改制后成立的中國國家鐵路集團(tuán)有限公司由中央管理，是依據(jù)《中華人民共和國公司法》設(shè)立的國有獨(dú)資公司，承擔(dān)國家規(guī)定的鐵路運(yùn)輸經(jīng)營、建設(shè)和安全等職責(zé)”。國務(wù)院并沒有授予國鐵集團(tuán)公司制訂和發(fā)布國家鐵路網(wǎng)規(guī)劃的事權(quán)。因此，國鐵集團(tuán)公司制訂和發(fā)布《規(guī)劃綱要》是否合規(guī)、是否超越事權(quán)，需要有關(guān)方面給予說明。
大幅度擴(kuò)大高鐵建設(shè)規(guī)模不利于建設(shè)交通強(qiáng)國和鐵路高質(zhì)量發(fā)展
交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)輸生產(chǎn)在國家統(tǒng)計中分屬固定資產(chǎn)投資和服務(wù)業(yè)兩大不同類別。交通運(yùn)輸行業(yè)是第三產(chǎn)業(yè)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是為運(yùn)輸生產(chǎn)服務(wù)的。因此，是否成為“交通強(qiáng)國”要看交通的投入——交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通裝備的水平和適應(yīng)性，更要看交通運(yùn)輸?shù)漠a(chǎn)出，即2019年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》第四條的要求“運(yùn)輸服務(wù)便捷舒適、經(jīng)濟(jì)高效”。高鐵列車上“豎硬幣不倒”，中國高鐵里程“占世界高鐵運(yùn)營里程的2/3”等說法，只與“建筑強(qiáng)國”“投資大國”有關(guān)，只講了交通的投入，還沒有涉及產(chǎn)出。
建設(shè)交通強(qiáng)國應(yīng)在6個方面達(dá)到世界先進(jìn)水平：1、交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)合理，不同交通方式實現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。2、不同交通方式連通便捷、順暢。3、交通運(yùn)輸企業(yè)有活力、運(yùn)營效率高。4、運(yùn)輸服務(wù)快捷、時效性強(qiáng)。5、運(yùn)輸服務(wù)價格合理，物流成本低。6、交通基礎(chǔ)設(shè)施和交通裝備先進(jìn)、適用。
《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》把交通運(yùn)輸高質(zhì)量發(fā)展的重要性提到空前高度，明確提出了“優(yōu)化運(yùn)輸結(jié)構(gòu)”的要求。中國交通運(yùn)輸結(jié)構(gòu)不合理最突出表現(xiàn)為鐵路貨運(yùn)市場份額的急速下降。美國是世界上公路運(yùn)輸最發(fā)達(dá)的國家，但其鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場份額一直在40%左右。而中國鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場份額（不包括遠(yuǎn)洋運(yùn)輸）從2005年的50%，以每年3個百分點的速度快速下降，到2016年只占有17%的市場份額。而公路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量的市場份額由2005年的21%快速上升到2016年的49%。一個重要原因是，10多年來，經(jīng)濟(jì)快速增長引發(fā)貨物運(yùn)輸需求的增長，但鐵路投資主要用于高速鐵路建設(shè)，造成鐵路貨運(yùn)能力不能滿足運(yùn)輸需求，導(dǎo)致大量用汽車運(yùn)輸煤炭等基礎(chǔ)原材料，用稀缺的石油資源換廉價的煤炭資源，大幅度提高了物流成本，嚴(yán)重降低了國民經(jīng)濟(jì)整體的資源配置效率。
2017年政府開始采用行政手段實行“公轉(zhuǎn)鐵”，2019年鐵路貨運(yùn)周轉(zhuǎn)量份額提高到21.56%，但公路的份額仍保持在42.6%。但這種份額的上升是以鐵路貨運(yùn)效率和效益的下降為代價，中國鐵路貨物的平均運(yùn)距由2017年的730.95公里下降到2019年的696.17公里。鐵路的比較優(yōu)勢是承擔(dān)長距離大宗貨物運(yùn)輸，鐵路貨物平均運(yùn)距是衡量鐵路運(yùn)輸效率的一個重要指標(biāo)，也是衡量鐵路是否充分發(fā)揮自身比較優(yōu)勢的重要標(biāo)志。
大規(guī)模高鐵建設(shè)另一個問題，是導(dǎo)致國鐵集團(tuán)的巨額債務(wù)負(fù)擔(dān)，成為觸發(fā)金融風(fēng)險的隱患。中國高鐵營業(yè)里程在2019年已達(dá)3.5萬公里，相當(dāng)世界其他國家和地區(qū)半個多世紀(jì)高鐵建設(shè)里程的2倍以上；同時國鐵集團(tuán)（原鐵道部）的負(fù)債也從2005年的4768億元，猛增到2019年的5.48萬億元。國鐵集團(tuán)2019年的稅后利潤僅25億元，略有盈利的原因是其所付利息僅為968億元，利率1.76%。如果按收費(fèi)公路債務(wù)4.65%利息率支付利息，國鐵集團(tuán)的利息支出應(yīng)為2551億元，虧損將超過2500億元。如果沒有中央政府和地方政府的優(yōu)惠政策和財政支持，國鐵集團(tuán)高負(fù)債低收益的發(fā)展模式是無法持續(xù)的。
中國建設(shè)了3.5萬公里高鐵，按每公里造價1.3億元計算，共投入了4.55萬億元。但大量已運(yùn)營的高鐵項目每天開行高鐵列車對數(shù)在16對以下，運(yùn)能利用率不到10%，造成嚴(yán)重虧損和資源的巨大浪費(fèi)。而4.55萬億元投入的另一種選擇是：只在京滬、京廣等人口密度高通道建設(shè)5000公里高速鐵路，每公里造價1.5億元；建設(shè)4.66萬公里高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路，每公里造價6000萬元；目前中國鐵路網(wǎng)規(guī)模可以達(dá)到15.56萬公里，同時還可投資1萬億元進(jìn)行公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)。那么，不論是應(yīng)對這次新冠病毒疫情，增加教育投入，還是進(jìn)行“公轉(zhuǎn)鐵”，我們都會更加從容。投資高鐵比投資普通鐵路能節(jié)約幾小時旅行時間的價值，遠(yuǎn)低于投資公共醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域和增加教育投入所產(chǎn)生的價值。
高速鐵路只能運(yùn)人不能運(yùn)貨，因此只有在人口規(guī)模大、密度高的通道才適宜建設(shè)高鐵，其他地區(qū)建設(shè)時速160公里的高標(biāo)準(zhǔn)普通鐵路更有利地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中國中西部人口規(guī)模小密度低地區(qū)的快速出行需求，完全可以發(fā)展綜合交通運(yùn)輸，用低成本航空來解決。從中國的基本國情分析，中國人均國民收入的世界排名僅在71位左右，還是發(fā)展中國家，但中國已經(jīng)建成了發(fā)達(dá)國家和地區(qū)2倍以上的高速鐵路，目前還要擴(kuò)大到4倍以上，其必要性合理性是需要慎重考慮的。
要考慮地方政府承擔(dān)大規(guī)模高鐵建設(shè)的債務(wù)承受能力
《規(guī)劃綱要》提出要建設(shè)7萬公里高速鐵路，目前八縱八橫的高速鐵路網(wǎng)已經(jīng)基本建成，需要新建的約3.4萬公里主要是地方性高速鐵路，按照目前中央和地方的事權(quán)劃分，這3.4萬公里高速鐵路將主要由各地方政府出資建設(shè)。目前高速鐵路采用網(wǎng)運(yùn)分離模式，高鐵公司只負(fù)責(zé)建設(shè)，建成后由國鐵集團(tuán)的各鐵路局委托運(yùn)營，高鐵公司不必購買高速動車組。這樣，按每公里高速鐵路的建設(shè)費(fèi)用1.1億元左右估算，3.74萬億的新建高速鐵路費(fèi)用將主要由各地方政府承擔(dān)。
目前，各地方政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)很沉重，而且新建高鐵不是高鐵干線，開行高鐵列車對數(shù)和客流將難以覆蓋運(yùn)營成本，更無法還本付息。況且地方政府建設(shè)高鐵貸款利率只能與建設(shè)高速公路的貸款利率相當(dāng)，地方政府要承擔(dān)巨大的金融風(fēng)險。盡管如此，地方政府仍表現(xiàn)出空前的高鐵建設(shè)積極性。各地方政府都試圖通過建設(shè)高鐵來拉動地方經(jīng)濟(jì)， 增加地方GDP和自身的政績，而債務(wù)的償還則由下屆政府承擔(dān)。高鐵建設(shè)如果列入政府規(guī)劃的項目，不能還本付息，各地方政府也不用擔(dān)責(zé)，他們有理由對建設(shè)高鐵產(chǎn)生的債務(wù)視而不顧。雖然有中央和地方的事權(quán)劃分，但在中國行政管理體制下，中央政府不能坐視地方政府破產(chǎn)，地方政府債務(wù)最后都會成為中央政府的債務(wù)。繼續(xù)大規(guī)模高鐵建設(shè)會導(dǎo)致嚴(yán)重的金融風(fēng)險。
《規(guī)劃綱要》忽略了深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革問題
為實現(xiàn)新時代交通強(qiáng)國鐵路先行發(fā)展目標(biāo)，《規(guī)劃綱要》明確了11個方面的工作任務(wù)和四個方面的實施保障措施，但唯獨(dú)沒有提到深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革的問題。在今年年初的國家鐵路集團(tuán)年度工作會議上，國鐵集團(tuán)董事長陸東福表示，要“研究探索區(qū)域鐵路公司”。但如何探索區(qū)域鐵路公司，在《規(guī)劃綱要》中未見蹤影。2019年9月中共中央國務(wù)院印發(fā)的《交通強(qiáng)國建設(shè)綱要》提出了不斷深化鐵路管理體制改革，“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”的改革方向。《規(guī)劃綱要》對如何推動“推動國家鐵路企業(yè)股份制改造”未做出回應(yīng)，這是國鐵集團(tuán)《規(guī)劃綱要》中的最大問題所在。
國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)進(jìn)行股份制改造，首先要構(gòu)建出能夠獨(dú)立面向市場經(jīng)營的鐵路運(yùn)輸市場主體。要構(gòu)建出能獨(dú)立面向市場經(jīng)營的市場主體，首先就要打破鐵路運(yùn)營必須由國鐵集團(tuán)“統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算”的障礙。1990年代和2000年初的鐵路改革探索，都是因為在該問題上的爭議而陷入僵局。
現(xiàn)行的統(tǒng)一調(diào)度指揮是18個鐵路局各自負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，國鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)全路主要是各路局分界口的兩層次的統(tǒng)一調(diào)度指揮體系。各鐵路局負(fù)責(zé)局管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，在運(yùn)力資源安排上都要維護(hù)本局自身的利益；而各鐵路局的利益與國鐵集團(tuán)的整體利益總會存在矛盾，由此造成統(tǒng)一調(diào)度指揮的碎片化。這種碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮是造成鐵路運(yùn)輸企業(yè)缺乏活力、運(yùn)輸效率低下，不能適應(yīng)貨運(yùn)市場需求的主要原因。
第一，在現(xiàn)行鐵路運(yùn)輸組織架構(gòu)下，由于路局?jǐn)?shù)量過多，各鐵路局的管轄范圍過小，各鐵路局承運(yùn)的貨物大部分都要發(fā)往外局，由于每票貨運(yùn)服務(wù)都是多個鐵路局共同完成的，貨運(yùn)收入就要在各鐵路局之間進(jìn)行分配，由國鐵集團(tuán)進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮、統(tǒng)一清算可以降低交易成本。
但這又造成鐵路局不是直接從市場獲得收入，而只能獲得國鐵集團(tuán)的清算收入；鐵路局不能自主決定支出，運(yùn)輸成本支出不過是國鐵集團(tuán)下達(dá)的允許支出，鐵路局沒有節(jié)約運(yùn)輸成本的激勵；鐵路局不能自主決定運(yùn)價、沒有投資和財產(chǎn)處置的權(quán)利；鐵路局也沒有超額完成貨運(yùn)任務(wù)的激勵，今年多完成運(yùn)輸任務(wù)，明年的任務(wù)指標(biāo)就要提高，鞭打快牛的棘輪效應(yīng)扼殺了企業(yè)的積極性主動性。由此造成鐵路運(yùn)力資源浪費(fèi)嚴(yán)重、管理效率低下。
國鐵集團(tuán)現(xiàn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮的合理性是以鐵路局管轄范圍過小為基礎(chǔ)，以鐵路局不能成為獨(dú)立面對市場的經(jīng)營主體、失去活力為代價。
第二，鐵路局無法對貨物的運(yùn)到時限做出承諾。現(xiàn)代生產(chǎn)體系已經(jīng)形成了跨越省界甚至國界的復(fù)雜產(chǎn)業(yè)鏈，各生產(chǎn)環(huán)節(jié)緊密相連、環(huán)環(huán)相扣，需要對各種貨物的運(yùn)到時限做出承諾，以保證產(chǎn)業(yè)鏈中各環(huán)節(jié)的順暢運(yùn)行。鐵路局可以對始發(fā)終到在局管內(nèi)的貨物運(yùn)到時限做出承諾，但無法對跨局貨物的運(yùn)到時限做出承諾。中國鐵路貨物的平均運(yùn)距在700公里以上，而鐵路局的管轄范圍過小，因此對大部分貨物的運(yùn)到時限無法做出承諾，無法適應(yīng)快速變化的市場需求。目前大量的貨源信息在物流公司手里，如不能對運(yùn)到時限做出承諾，再低的運(yùn)價也不能融入現(xiàn)代物流體系，況且鐵路貨運(yùn)價格經(jīng)多次上調(diào)已經(jīng)缺乏競爭力，由此導(dǎo)致大量貨源流向公路，特別是時限要求嚴(yán)格的高附加值貨物。由此導(dǎo)致鐵路貨運(yùn)的市場份額急劇下降。
目前“公轉(zhuǎn)鐵”進(jìn)展緩慢，主要問題不在鐵路專用線建設(shè)進(jìn)展甚微。即使鐵路專用線建好了，鐵路運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)到時限無法保證，鐵路運(yùn)輸價格高于公路，建好的鐵路專用線也只能曬太陽。問題的關(guān)鍵是要深化改革，煥發(fā)企業(yè)活力。
第三，碎片化的統(tǒng)一調(diào)度指揮導(dǎo)致各鐵路局之間爭奪貨源的內(nèi)耗式競爭。各鐵路局在運(yùn)輸生產(chǎn)的第一線，直接負(fù)責(zé)貨源組織制訂運(yùn)輸計劃。為完成本局的運(yùn)輸任務(wù)，鐵路局可利用本局的資源優(yōu)勢，例如沿海港口在局管內(nèi)的區(qū)位優(yōu)勢，要求鄰局管內(nèi)的貨主把貨物用汽車運(yùn)到本局管內(nèi)裝車。由于鐵路局的管轄范圍小，對貨主來說由此增加的汽車運(yùn)輸成本可以承受，又能在運(yùn)到時限或裝車上得到保障。這種鐵路局之間爭奪貨源的競爭，有利于一些鐵路局完成貨物發(fā)送量任務(wù)，卻降低了貨物平均運(yùn)距，降低了鐵路的整體運(yùn)輸效率。
另外，鐵路局可以為本局方便而降低貨物列車編組質(zhì)量，把混雜眾多發(fā)往不同方向貨車編組的列車推向外局編組站，這就加大了其他編組站的工作量。這不僅加大了鐵路整體的貨運(yùn)成本，而且使貨物運(yùn)到時限更無法保證，進(jìn)一步降低了鐵路貨運(yùn)效率。
如何重塑鐵路運(yùn)輸市場主體，筆者曾建議把18個鐵路局重組為北方、中部、南方三大區(qū)域公司，區(qū)域鐵路公司的管轄范圍足夠大，大部分運(yùn)量可以在區(qū)域鐵路公司管內(nèi)完成，國鐵集團(tuán)的統(tǒng)一指揮統(tǒng)一清算職能就失去存在的必要性，區(qū)域鐵路公司就可以成為市場主體。深化鐵路運(yùn)輸管理體制改革的第一步可以是：把國鐵集團(tuán)轉(zhuǎn)變?yōu)榭毓晒荆饕?fù)責(zé)資本管理。三大區(qū)域鐵路公司負(fù)責(zé)各自管內(nèi)的統(tǒng)一調(diào)度指揮，自主決定運(yùn)價，直接從市場獲得收入，具有投資決策財產(chǎn)處置的權(quán)利，成為真正的市場主體。目前可進(jìn)行擴(kuò)大鐵路局管轄范圍的試點，把哈爾濱鐵路局和沈陽鐵路局重組為東北鐵路局，把烏魯木齊鐵路局、蘭州鐵路局和西安鐵路局重組為西北鐵路局，通過擴(kuò)大鐵路局管轄范圍，發(fā)揮鐵路貨運(yùn)的比較優(yōu)勢，提高運(yùn)輸效率。
