一、 國有土地出讓收入制度政策脈絡
國有土地使用權出讓收入又稱為土地出讓金，是指各級政府以出讓等方式配置國有土地使用權而獲取的全部土地價款。土地出讓收入也是土地財政的核心概念。我國國有土地長期實行無償的行政劃撥制度，隨著市場經濟體制逐步建立完善和改革開放深入推進，中央和地方開始逐步推進土地使用制度改革。從國有土地出讓收入制度歷史沿革的視角分析，國有土地出讓收入制度的變遷主要經歷了以下三個階段：
階段一：改革開放初期，主要用于土地開發和城市建設（1987-1996）
之后相繼出臺《協議出讓國有土地使用權規定》、《劃撥用地目錄》和《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》，國務院發布《關于深化改革嚴格土地管理的決定》。政府一系列政策文件推動土地資源市場化配置，我國國有土地出讓制度逐步形成和完善。
階段二：市場經濟體制逐步建立和完善，土地出讓收入使用范圍逐步擴大（1997-2006）
階段三：深化土地制度改革，國有土地出讓收入制度走向規范化、制度化（2007至今）
（一）明確土地出讓收入使用范圍。主要包括：征地和拆遷補償支出、土地開發支出、支農支出、城市建設支出以及其他支出等五項。
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（二）明確土地出讓收入使用重點領域。重點向新農村建設傾斜，逐步提高用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。用于農村基礎設施建設的資金，要重點用于農村飲水、沼氣、道路、環境、衛生、教育以及文化等基礎設施建設項目。
（一）提高土地出讓收入用于農業農村比例
《意見》要求“各省（自治區、直轄市）可結合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當年土地出讓收益用于農業農村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農業農村的資金占比逐步達到10%以上計提”；“各省（自治區、直轄市）可對所轄市、縣設定差異化計提標準，但全省（自治區、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求。”
相較于之前土地出讓收入用于農業農村的規定，《意見》不僅提高了計提比例，也對計提規則做了修改。財政部、國土資源部關于印發《用于農業土地開發的土地出讓金使用管理辦法》的通知》（財建[2004]174號）規定：“土地出讓金用于農業土地開發的比例,由各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府根據不同情況,按各市(地、州、盟)、縣(市、旗)不低于土地出讓平均純收益的15%確定”；《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（2011年中央一號文件）規定：“從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設，充分發揮新增建設用地土地有償使用費等土地整治資金的綜合效益。” 《關于從土地出讓收益中計提教育資金有關事項的通知》（財綜〔2011〕62號）規定：從土地出讓收益中按照10%的比例計提的教育資金，“從土地出讓收益中計提的教育資金，實行專款專用，重點用于農村（含縣鎮，下同）學前教育、義務教育和高中階段（以下簡稱農村基礎教育）學校的校舍建設和維修改造、教學設備購置等項目支出，具體包括前期工作費、工程施工費、設備購置費、竣工驗收費、項目管理費和不可預見的費用等。”可見，上述過往規定中農業土地開發費用、農田水利建設費用和農村基礎教育費用計提比例總計35%，且是以土地出讓收益為標準。
《意見》要求各省（自治區、直轄市）總體上要實現土地出讓收益用于農業農村比例逐步達到50%以上的目標要求，比現行政策提高15個百分點；且設立了8%的地方政府土地出讓收入要用于農業農村的最低標準。土地出讓收益是土地出讓收入扣除征地和拆遷補償支出、土地開發支出等成本性支出后的收益。相對于過去政策以土地出讓收益作為基數，《意見》以土地出讓收入為基數設定分配比例能夠擠出一部分政府土地出讓成本的水分，保證了分配的可靠性。
（二）土地出讓收入分配模式將漸進式推進
社會資本新投向——解析農業農村區域開發模式
王瑤 侯鑫 王嘉祿，公眾號：中建一局投資運營公司法律合規部社會資本投資新方向 ——解析農業農村區域開發模式
國家發展改革委、財政部印發的《關于深化農村公共基礎設施管護體制改革的指導意見》（發改農經〔2019〕1645號）規定“堅持城鄉融合發展，逐步建立健全城鄉公共基礎設施一體化發展機制，實現城鄉公共基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護”、“支持有條件的地方政府將城鄉基礎設施項目整體打包，實行一體化開發建設管護。”城市基礎設施項目可融入農村建設管護范疇，在當下城市基建政策乏力情況下利用農村政策紅利不失為一種策略。而開發建設管護一體化實施的政策也為社會資本方在農村領域開展投建一體化打開了新局面。結合來看，農村基礎設施建設運營類項目可以打包成為“城市基建投資、建設、管護+農村基建投資、建設、管護”模式。
