鐵路是國民經濟大動脈和重大民生工程，在經濟社會發展中具有重要的地位和作用，今后一段時期規劃建設任務依然繁重。近日，國務院辦公廳以“國辦函〔2021〕27號文”轉發國家發展改革委會同有關部門和單位起草的《關于進一步做好鐵路規劃建設工作的意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》從科學推進鐵路高質量發展的高度，對我國鐵路規劃建設工作提出總體要求，從加強規劃指導、合理確定標準、分層分類建設、有效控制造價、創新投融資體制、防范化解債務風險等方面做出具體部署，具有很強的指導性和針對性，是科學推進新時期鐵路規劃建設工作的基本遵循之一。
一、我國鐵路建設在取得顯著成就的同時也面臨一些挑戰
黨的十八大以來，我國鐵路快速發展，尤其是高鐵規劃建設取得了顯著成就。特別是近幾年來，鐵路年度投資均保持在8000億元以上，高鐵年均投產里程近4000公里，京滬、京廣、沿海、滬昆等原規劃的“四縱四橫”高鐵主骨架建成，新規劃的“八縱八橫”高鐵主通道逐步貫通。截至2020年底，我國鐵路營業里程達到14.6萬公里，其中高鐵里程3.8萬公里，鐵路基本覆蓋20萬及以上人口城市，高速鐵路對于100萬及以上人口城市覆蓋率將達到95%左右。鐵路作為國民經濟大動脈、關鍵基礎設施和重大民生工程，在推動我國區域協調發展、促進經濟平穩增長、保障和改善民生等方面都發揮著重要的支撐引領作用，從根本上破解了鐵路運輸不能適應經濟社會發展需要的重大難題，增強了人們群眾幸福感、獲得感，打造了令世界矚目的中國名片。
同時，隨著我國路網規模的快速擴張，鐵路規劃建設也面臨持續健康發展方面的挑戰，主要表現在以下幾個方面。一是路網結構性矛盾比較突出。比如，鐵路高速與普速、干線與支線等方面還存在一定的結構性矛盾；部分進港、進物流園區、進大型工礦企業等“前后一公里”集疏運體系仍不完善。二是部分建設項目標準偏高。鐵路項目建設過程中，部分項目速度標準、規模偏高，增加了鐵路建設運營成本。三是債務規模快速增長。近年來，高鐵逐步進入網絡形成的關鍵時期，一大批高鐵重大項目開工建設，投資規模不斷提高，地方政府和企業負債規模隨之提高。四是項目經濟效益逐漸走低。中西部地區的一些項目所經地區地形地質條件復雜，橋隧比重較大，工程建設成本高；另一方面項目所經地區多數是經濟發展水平相對不高、人口密度相對較低，運營效益較差。
二、科學有序規劃建設是推動鐵路高質量發展的必然要求
鐵路是適應我國國情而發展的，是適應經濟社會發展階段需要而發展的，是適應人民群眾對高品質、多樣化出行需求而發展的，對我國經濟社會帶來了深遠的影響。“十四五”時期是開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年，我國已轉向高質量發展階段，需要堅定不移貫徹新發展理念，加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。立足新發展階段，鐵路作為強基礎、增功能、利長遠的重大交通基礎設施，當前和未來一個時期仍將保持一定建設規模和投資強度，也意味著當前和今后一段時期仍然處于鐵路建設高位期、還本付息高峰期、運輸市場培育期“三期”疊加的狀態，這一特殊時期出現一些問題是不可避免的，但這是發展中的問題，是階段性的問題。
發展過程中的問題還要靠發展來解決，改革中的問題更要靠深化改革來解決。我們必須堅持問題導向、目標導向，認真查找影響鐵路高質量發展的關鍵性問題，并采取有效措施來予以妥善解決。只有按照黨中央、國務院決策部署，堅持穩中求進工作總基調，強化頂層設計、加強統籌謀劃，堅持治標與治本相結合，才能科學有序推進鐵路規劃建設，實現鐵路高質量發展。
三、《意見》出臺有利于科學推進新時期鐵路規劃建設
今后的鐵路建設發展是尊重鐵路發展規律的科學發展，是堅持質量第一、效益優先的高質量發展，是平衡好擴大有效投資和防范債務風險的可持續發展。《意見》的及時出臺，有利于統一認識、匯聚力量、科學發展，總體上具有以下幾個方面的鮮明特點。
一是堅持問題導向。針對目前鐵路發展存在的路網布局仍需要完善、結構性矛盾仍比較突出、可持續發展壓力較大等問題，《意見》明確提出“一些地方在規劃建設鐵路時存在片面追求高標準、重高速輕普速、重投入輕產出等情況，鐵路企業也面臨經營壓力較大、債務負擔較重等問題”，開門見山、直面問題，突出高質量發展導向，從加強規劃指導、合理確定標準、分層分類建設、有效控制造價、創新投融資體制、防范化解債務風險等方面抓實問題、開實藥方、提實舉措。
二是堅持統籌謀劃。《意見》堅持系統思維，強化頂層設計，加強統籌謀劃，充分把握鐵路高質量發展內涵，統籌考慮鐵路與國民經濟和社會發展間的關系，主動加強鐵路與相關行業、其他交通方式的銜接協調、開放合作，強化規劃約束和指導作用，提出了科學編制鐵路中長期規劃、鐵路五年發展規劃以及城際鐵路、市域（郊）鐵路規劃等分層分類、功能互補的規劃體系。
三是堅持科學有序。《意見》統籌高速與普速、客運與貨運，優化布局結構，強化戰略支撐，堅持以客流需求為基礎，統籌考慮沿線經濟及人口情況、線路規劃功能、主要串聯城市類型等因素，研究建立了相對明確的高鐵建設經濟技術條件。這些條件的建立，有利于完善建設標準條件，合理把握建設重點和時序，避免“一哄而上”，片面追求高標準。
四是堅持量力而行。《意見》落實中央、地方政府及企業多元投資主體責任，分類提出了干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路等項目的實施主體，確保建設需求與發展能力相匹配，規范有序推進鐵路規劃建設。《意見》明確要求，強化對鐵路建設項目出資審核，重點把好地方出資及運營補貼的能力審核，謹防盲目舉債搞建設而不顧后期運營虧損的短期行為；強化項目可行性研究科學論證，防止盲目上高鐵以及片面追求高標準、過度超前現象，有效控制工程造價。
五是堅持改革創新。《意見》聚焦鐵路建設投融資體制改革，適應多元投資、市場運作的需求，提出“積極吸引社會資本直接投資預期效益較好鐵路、站區綜合開發等項目。分類分步推進鐵路企業股份制改造和優質資產上市”。同時，《意見》著力推動建立現代企業制度，為構建平等準入、方式多樣的鐵路投融資體制創造良好營商環境，在財務清算、運輸調度等方面提出“制定公開透明、公平合理的路網使用、車站服務、委托運輸等費用清算和分配規則，保障路網資源統籌配置、公平共享，確保投資者參與項目決策、建設和運營管理的合法權益”。
六是堅持底線思維。“十三五”時期，國鐵集團資產負債率保持在65%左右。總體上看，鐵路債務屬于建設債務，在當前鐵路建設處于歷史高位時，債務規模仍會繼續擴大。《意見》著眼鐵路行業可持續發展，堅持標本兼治，提出“妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，通過多種渠道增加鐵路建設資本金來源”，從用好鐵路建設基金、理順鐵路運價關系、完善補貼長效機制、健全監測預警機制等方面提出措施有效防范化解債務風險。（作者： 陳孟喬 中國國際工程咨詢有限公司交通業務部）
