各區(qū)人民政府，市政府各委、辦、局，各有關(guān)單位：
《上海市政府投資基金管理辦法（試行）》已經(jīng)市政府同意，現(xiàn)印發(fā)給你們，請認(rèn)真按照執(zhí)行。
上海市人民政府辦公廳
2025年9月25日
上海市政府投資基金管理辦法（試行）
第一章 總則
第一條 為構(gòu)建更加科學(xué)高效的政府投資基金管理體系，促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展，更好發(fā)揮政府投資基金服務(wù)上海經(jīng)濟(jì)發(fā)展的功能作用，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》及其實(shí)施條例等法律法規(guī)和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)政府投資基金高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2025〕1號）等文件規(guī)定，結(jié)合本市實(shí)際，制定本辦法。
第二條 本辦法所稱政府投資基金，是指本市各級政府通過預(yù)算安排，單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)各類社會資本支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展及創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的投資基金。
第三條 政府出資是指財政部門通過一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算等安排的資金。未足額保障“保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)”、政府債務(wù)付息等必保支出或債務(wù)風(fēng)險高的地區(qū)，不得安排政府出資新設(shè)基金。
第四條 政府出資主要包括通過預(yù)算直接出資、安排資金并委托國有企業(yè)出資等方式。采取注資國有企業(yè)方式設(shè)立的基金，明確相關(guān)資金專項(xiàng)用于對基金出資的，納入政府投資基金管理。
第五條 政府投資基金應(yīng)堅持有效市場和有為政府相結(jié)合，突出政府引導(dǎo)和政策性功能定位，聚焦國家和本市重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)領(lǐng)域以及市場不能充分發(fā)揮作用的薄弱環(huán)節(jié)，吸引帶動更多社會資本，加快培育新質(zhì)生產(chǎn)力，增強(qiáng)科技創(chuàng)新策源和高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能，為加快建成具有全球影響力的科技創(chuàng)新高地提供有力支持。
第六條 政府投資基金主要分為產(chǎn)業(yè)投資類基金和創(chuàng)業(yè)投資類基金。產(chǎn)業(yè)投資類基金要在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，圍繞完善現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，重點(diǎn)投資產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)和延鏈補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈項(xiàng)目，推動提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平，打造具有國際競爭力的產(chǎn)業(yè)集群。創(chuàng)業(yè)投資類基金要圍繞發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，支持科技創(chuàng)新，重點(diǎn)投早、投小、投硬科技，提升自主創(chuàng)新能力和關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)能力。
第二章 基金設(shè)立
第七條 各級政府應(yīng)強(qiáng)化政府投資基金的整體謀劃和資源統(tǒng)籌，基金布局應(yīng)適度集中，同一政府原則上不在同一行業(yè)或領(lǐng)域重復(fù)設(shè)立基金，避免同質(zhì)化競爭和碎片化。
第八條 市發(fā)展改革部門會同市財政部門、其他業(yè)務(wù)主管部門，結(jié)合國家及本市的發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃，研究制定政府投資基金重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單，報市政府批準(zhǔn)后印發(fā)實(shí)施，并根據(jù)產(chǎn)業(yè)布局變化情況適時調(diào)整，加強(qiáng)對政府投資基金投向的指導(dǎo)和評估。
第九條 市財政部門會同業(yè)務(wù)主管部門，結(jié)合現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)需要和重點(diǎn)投資領(lǐng)域清單，加強(qiáng)本市政府投資基金布局的統(tǒng)籌管理，強(qiáng)化對各區(qū)設(shè)立基金的指導(dǎo)。鼓勵各區(qū)參與市級基金設(shè)立，積極爭取國家級基金出資，形成出資合力。
第十條 政府出資設(shè)立基金應(yīng)充分評估論證。根據(jù)市委、市政府重大決策部署和本市政府投資基金布局需要，業(yè)務(wù)主管部門會同財政部門，對基金設(shè)立的必要性和可行性進(jìn)行評估論證，結(jié)合財政承受能力，合理確定出資規(guī)模、比例和時間安排，擬定基金設(shè)立方案，并按照規(guī)定程序報同級政府批準(zhǔn)。
第十一條 設(shè)立政府投資基金實(shí)行市、區(qū)兩級分級管理，報同級政府批準(zhǔn)。區(qū)級應(yīng)結(jié)合產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際，整合優(yōu)化現(xiàn)有基金，嚴(yán)格控制新設(shè)基金，防止無序競爭。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府原則上不得設(shè)立基金。區(qū)級基金批準(zhǔn)設(shè)立后，應(yīng)及時報市財政局備案。除上述情形外，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位不得以財政撥款或自有收入新設(shè)基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)按照政府投資基金要求統(tǒng)一規(guī)范管理。
第十二條 政府投資基金應(yīng)根據(jù)不同定位分類設(shè)置管理要求。對創(chuàng)業(yè)投資類基金，可適當(dāng)提高政府出資比例、放寬基金存續(xù)期要求、延長基金績效評價周期，推動創(chuàng)業(yè)投資類基金作為耐心資本投早、投小、投硬科技。對產(chǎn)業(yè)投資類基金，應(yīng)建立多元出資結(jié)構(gòu)，適當(dāng)降低政府出資比例，吸引更多社會資本，聚焦支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)和重點(diǎn)項(xiàng)目。
第十三條 基金設(shè)立方案應(yīng)細(xì)化明確基金的政策目標(biāo)、基金規(guī)模、存續(xù)期限、投資領(lǐng)域、出資結(jié)構(gòu)、投資方式、投資決策機(jī)制、基金管理人選擇方式、管理費(fèi)計提、收益分配、退出條件和方式、風(fēng)險防控措施等關(guān)鍵要素。
第十四條 新設(shè)政府投資基金應(yīng)科學(xué)合理設(shè)置存續(xù)期，存續(xù)期一般不超過10年，創(chuàng)業(yè)投資類基金、國家和本市重點(diǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域投資基金可適當(dāng)延長存續(xù)期。
第十五條 基金管理人應(yīng)在業(yè)務(wù)主管部門指導(dǎo)下，在基金設(shè)立方案審批通過一年內(nèi)，按照《私募投資基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》有關(guān)要求，完成基金設(shè)立、基金協(xié)議（章程）起草和簽訂、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會登記備案、首期資金募集、基金投資運(yùn)營相關(guān)管理制度制定等工作，并按照發(fā)展改革部門要求，做好政府投資基金信用建設(shè)和信用信息登記工作。
第十六條 各級政府應(yīng)加強(qiáng)存量基金管理。對同類基金較多、投資領(lǐng)域明顯交叉重合，以及存在投資情況不及預(yù)期等情況的基金，鼓勵以“市場化、法治化”原則開展基金整合重組，按照相關(guān)程序及約定，優(yōu)化存量基金管理。存量基金整合不應(yīng)影響基金正常投資運(yùn)作。
第三章 基金管理
第十七條 政府投資基金一般應(yīng)采用公司制、有限合伙制等組織形式，建立科學(xué)的基金投資架構(gòu)，可采取母子基金或直投項(xiàng)目方式進(jìn)行投資。子基金原則上以直投項(xiàng)目方式進(jìn)行投資，嚴(yán)控基金層級，防止多層嵌套影響政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。
第十八條 政府投資基金原則上應(yīng)通過市場化方式擇優(yōu)確定基金管理人和托管銀行，采取其他方式的，應(yīng)報同級政府批準(zhǔn)。
基金管理人應(yīng)具備與基金運(yùn)作相適應(yīng)的專業(yè)能力、募資能力、投資能力和管理能力，具有股權(quán)投資或相關(guān)基金管理經(jīng)驗(yàn)，具有符合要求的投資管理業(yè)績。托管銀行應(yīng)選擇在中國境內(nèi)具有基金托管業(yè)務(wù)資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)，最近三年內(nèi)保持良好的財務(wù)狀況，沒有重大違法記錄。
第十九條 政府投資基金運(yùn)作管理應(yīng)按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、科學(xué)決策、防范風(fēng)險”的原則，建立科學(xué)規(guī)范的基金運(yùn)作管理和投資決策機(jī)制。基金募資、投資、投后管理、清算、退出等實(shí)行市場化運(yùn)作，各級政府部門應(yīng)充分尊重政府投資基金發(fā)展規(guī)律和項(xiàng)目投資特點(diǎn)，不以行政手段干預(yù)基金日常管理和具體項(xiàng)目投資決策。基金管理人應(yīng)優(yōu)化投資項(xiàng)目選擇機(jī)制，防止偏離政策目標(biāo)、與民爭利。
第二十條 創(chuàng)業(yè)投資類和產(chǎn)業(yè)投資類政府投資基金之間應(yīng)加強(qiáng)資源共享和協(xié)同聯(lián)動，可按照市場化原則，積極引入社會資本參與投資，對同一項(xiàng)目不同階段集合發(fā)力、接續(xù)投資，推動形成匹配產(chǎn)業(yè)全生命周期的基金生態(tài)鏈。
第二十一條 政府投資基金在運(yùn)作過程中，不得從事以下業(yè)務(wù)：
（一）從事融資擔(dān)保以外的擔(dān)保、抵押、委托貸款等業(yè)務(wù)；
（二）投資二級市場股票（上市公司定向增發(fā)、以并購重組為目的等中國證券監(jiān)督管理委員會允許的投資方式除外）、期貨、房地產(chǎn)、證券投資基金、評級AAA以下的企業(yè)債、信托產(chǎn)品、非保本型理財產(chǎn)品、保險計劃及其他金融衍生品；
（三）向任何第三方提供贊助、捐贈（經(jīng)批準(zhǔn)的公益性捐贈除外）；
（四）吸收或變相吸收存款，或向第三方提供貸款和資金拆借；
（五）進(jìn)行承擔(dān)無限連帶責(zé)任的對外投資；
（六）發(fā)行信托或集合理財產(chǎn)品募集資金；
（七）其他法律法規(guī)禁止從事的業(yè)務(wù)。
第二十二條 業(yè)務(wù)主管部門、財政部門可通過監(jiān)督投向、跟蹤投資進(jìn)度、委派觀察員等方式，促進(jìn)基金合規(guī)運(yùn)作。基金管理人應(yīng)對子基金投資方向、合規(guī)運(yùn)營、財務(wù)狀況等情況實(shí)施監(jiān)督，強(qiáng)化盡職調(diào)查責(zé)任。
第二十三條 政府投資基金的管理費(fèi)應(yīng)結(jié)合基金的類別、規(guī)模、政府出資比例、投向、管理貢獻(xiàn)度等因素，科學(xué)論證、合理確定計提標(biāo)準(zhǔn)。基金管理費(fèi)應(yīng)結(jié)合投資期和退出期不同階段實(shí)行差異化管理，基金投資期管理費(fèi)應(yīng)以實(shí)繳出資或?qū)嶋H投資金額為計提基數(shù)，退出期應(yīng)以未退出原始投資成本為計提基數(shù)并適當(dāng)降低管理費(fèi)計提標(biāo)準(zhǔn)，基金存續(xù)期滿后不得收取管理費(fèi)。
第四章 基金退出
第二十四條 政府投資基金應(yīng)科學(xué)合理確定退出期，并在章程或合伙協(xié)議中細(xì)化明確退出條件。政府出資退出時，應(yīng)按照章程或合伙協(xié)議約定的條件退出；沒有約定的，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行評估，采取市場化方式確定轉(zhuǎn)讓價格。
第二十五條 基金存續(xù)期滿前達(dá)到退出條件的，經(jīng)各出資人同意，可通過回購、轉(zhuǎn)讓等方式適時退出。基金未達(dá)到預(yù)期效果，投資進(jìn)度緩慢或資金長期閑置的，政府出資部分可按照協(xié)議約定提前退出。政府投資基金存續(xù)期滿后原則上終止，確需延長存續(xù)期限的，應(yīng)報經(jīng)同級政府批準(zhǔn)后，與其他出資方按章程或合伙協(xié)議約定的程序辦理。
第二十六條 基金管理人應(yīng)建立基金退出管理制度，制定退出方案。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)結(jié)合所管理基金的不同類型，加強(qiáng)基金退出的監(jiān)督指導(dǎo)。
第二十七條 政府投資基金各出資方按照“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的原則，在基金章程或合伙協(xié)議中明確約定基金收益分配和虧損分擔(dān)方式。政府出資部分的非項(xiàng)目收益一并納入基金收益管理。
第二十八條 政府投資基金原則上不循環(huán)投資。基金投資的子基金和項(xiàng)目退出后，基金管理人應(yīng)及時向出資人分配資金。對歸屬政府出資部分的本金和收益，按照財政預(yù)算和國庫管理制度有關(guān)規(guī)定及時足額上繳國庫。
注資國有企業(yè)方式設(shè)立政府投資基金的，國有企業(yè)收回的收益應(yīng)按照要求上繳國庫，收回的本金原則上優(yōu)先用于落實(shí)市委、市政府部署的戰(zhàn)略性任務(wù)。
第二十九條 基金管理人應(yīng)加強(qiáng)投資間隙資金管理，投資間隙資金只能投資于銀行存款、國債等安全性和流動性較好的固定收益類資產(chǎn)。
第五章 基金預(yù)算管理
第三十條 財政部門履行政府出資人職責(zé)，加強(qiáng)政府投資基金的預(yù)算管理。政府出資預(yù)算按照“量入為出、統(tǒng)籌兼顧、控制風(fēng)險、講求效益”的原則，結(jié)合基金發(fā)展規(guī)劃和投資運(yùn)營情況科學(xué)編制。
第三十一條 基金管理人每年應(yīng)合理編制基金年度出資計劃，由業(yè)務(wù)主管部門審核后報同級財政部門。財政部門根據(jù)基金投資進(jìn)展、結(jié)余資金、績效管理等情況合理安排出資，并按照規(guī)定納入年度預(yù)算管理。
第三十二條 基金管理人根據(jù)基金年度預(yù)算、投資進(jìn)度及實(shí)際用款需要提出資金撥付申請，經(jīng)業(yè)務(wù)主管部門提出審核意見后，報同級財政部門。財政部門結(jié)合基金投資進(jìn)度、資金結(jié)余等情況，對撥付申請進(jìn)行審核后，做好資金安排工作。新設(shè)立的市級政府投資基金，原則上通過市級政府投資基金統(tǒng)一出資平臺出資。
第三十三條 財政部門向政府投資基金出資撥付資金時，增列當(dāng)期預(yù)算支出，按照支出方向予以明確反映；收到投資收益時，作增加當(dāng)期預(yù)算收入處理并予以明確反映；基金清算或退出收回投資本金時，作沖減當(dāng)期財政支出處理。
第三十四條 財政部門應(yīng)按照《財政總會計制度》規(guī)定，及時準(zhǔn)確核算政府投資基金的投資、損益、處置和清算等業(yè)務(wù)。
第六章 監(jiān)督績效和風(fēng)險防控
第三十五條 財政部門、業(yè)務(wù)主管部門對政府投資基金實(shí)施全過程績效管理。業(yè)務(wù)主管部門應(yīng)按照基金設(shè)立方案明確的政策目標(biāo)，合理設(shè)置績效目標(biāo)，構(gòu)建科學(xué)化、差異化、可量化的績效指標(biāo)體系，重點(diǎn)關(guān)注基金政策目標(biāo)綜合實(shí)現(xiàn)情況，對于重大戰(zhàn)略性項(xiàng)目，突出項(xiàng)目的戰(zhàn)略定位和社會效益。綜合采取調(diào)整管理費(fèi)、超額收益分配等措施加強(qiáng)績效評價結(jié)果應(yīng)用，體現(xiàn)激勵約束，切實(shí)發(fā)揮績效評價對基金運(yùn)作管理的“指揮棒”作用。
第三十六條 國資部門牽頭制定政府投資基金盡職免責(zé)有關(guān)制度，遵循基金投資運(yùn)作規(guī)律，優(yōu)化免責(zé)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和流程，不將單一項(xiàng)目或單一年度盈虧作為考核依據(jù)。對依法依規(guī)履行決策程序、符合盡職要求且未謀取非法利益的應(yīng)予以免責(zé)，不將正常投資損失作為啟動責(zé)任認(rèn)定程序或追責(zé)的依據(jù)。
第三十七條 政府投資基金應(yīng)建立定期報告機(jī)制，按照要求向出資人和業(yè)務(wù)主管部門報送基金運(yùn)作管理情況、財務(wù)報告以及可能影響基金正常運(yùn)營、產(chǎn)生大額投資損失、發(fā)生重大風(fēng)險的重大事項(xiàng)等，并按季度向財政部門和業(yè)務(wù)主管部門報送基金資產(chǎn)負(fù)債表、損益表等基金國有資產(chǎn)情況。托管銀行應(yīng)依法履行托管職責(zé)，做好賬戶管理、資金清算、資產(chǎn)保管等事務(wù)，對投資活動實(shí)施動態(tài)監(jiān)管，定期向出資人提交托管報告。
第三十八條 市級政府投資基金統(tǒng)一出資平臺應(yīng)建立和完善政府投資基金信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)全市政府投資基金運(yùn)行情況的信息統(tǒng)計和綜合分析。
第三十九條 政府投資基金應(yīng)強(qiáng)化內(nèi)控管理，依法保障出資人權(quán)益。基金管理人應(yīng)建立關(guān)聯(lián)交易管理制度和廉政風(fēng)險防范體系，不得以基金財產(chǎn)與關(guān)聯(lián)方進(jìn)行不正當(dāng)交易或利益輸送，不得從事法律法規(guī)或行業(yè)規(guī)章禁止的業(yè)務(wù)。基金管理人應(yīng)加強(qiáng)基金從業(yè)人員法律法規(guī)及職業(yè)道德教育、培訓(xùn)和管理，確保政府投資基金行為合法合規(guī)。
第四十條 嚴(yán)禁以政府投資基金名義變相舉債。不得通過政府投資基金方式舉借隱性債務(wù)，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益、回購社會資本方的投資本金、承擔(dān)社會資本方的投資本金損失等事宜，不得對有限合伙制基金等任何股權(quán)投資方式額外附加條款變相舉債，不得通過其他“明股實(shí)債”方式變相舉債，不得強(qiáng)制要求國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)出資或墊資。
第四十一條 政府投資基金應(yīng)接受審計、財政部門對基金運(yùn)行情況的監(jiān)督。審計、財政部門按照有關(guān)規(guī)定開展政府投資基金審計監(jiān)督、財會監(jiān)督，基金管理人、托管銀行等應(yīng)予以配合，監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的問題按照相關(guān)法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定處理。基金從業(yè)人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊或利用職務(wù)便利索取或收受他人財物的，依規(guī)依紀(jì)依法給予處理處分；構(gòu)成犯罪的，由職權(quán)部門依法追究刑事責(zé)任。
第七章 附則
第四十二條 政府出資或政府投資基金參股國家級基金的，執(zhí)行國家級基金相關(guān)規(guī)定；因貫徹落實(shí)國家戰(zhàn)略等要求，與其他省（自治區(qū)、直轄市）合作設(shè)立基金的，按照各方協(xié)商確定的方案執(zhí)行。
第四十三條 各區(qū)可結(jié)合本辦法及實(shí)際情況，制定實(shí)施細(xì)則。
第四十四條 本辦法自2025年10月1日起施行，具體解釋工作由市財政局承擔(dān)。本辦法實(shí)施后，國家有新規(guī)定的，從其規(guī)定。
